0

Adalet Bakanlığının Devlet Teşkilatı Hakkında ki Çalışması

DEVLET TEŞKİLATI
I. İDARE HUKUKUNA İLİŞKİN TEMEL KAVRAMLAR
A. İdare Kavramının Tanımı
İdare kavramı, bireysel ve diğer kamusal etkinliklerin işlemlerinden ayırt edilir. En
genel anlamıyla idari ve bireysel işlemler, amaç ve araçlar açısından birbirinden ayrılır. İdarenin
amacı ve varlık sebebi kamu yararı, kullandığı araç ise kamu kudretinden kaynaklanan üstünlük
ve ayrıcalıktır. Bireyler serbestçe belirledikleri, seçtikleri, tercih ettikleri amaçlar
doğrultusunda hareket eder, etkinlikte bulunurlar. Bu anlamda kişisel veya maddi (ticari veya
ekonomik) bir çıkar, diğerlerinden ayırt edilmeye yarayan bir üstünlük, mesleki anlamda bir
başarı, belirli ideallerin gerçekleştirilmesine yönelik amaçlar takip edebilirler. Bazen bu
amaçların topluluğun iyiliğine yönelik değerlendirme ve toplumun çıkarları ile çakışması
mümkündür. Bu anlamda eczacı ilaç satarak sağlık kamu hizmetinin gerçekleştirilmesine
katılır. Bununla birlikte, eczacının amacı esas itibariyle vatandaşlara sunulan sağlık kamu
hizmetinin iyileştirilmesi değil, yaşamını idame ettirebilmesine imkân tanıyan ticari bir
faaliyettin yürütülmesidir.
Buna karşılık idare, kamu yararını ve toplumun iyiliği için gereken hizmetleri sunmayı
yüklenmiş ve amaçlamıştır. Bu anlamda kamu yararı kavramının kesin bir anlamı ve tanımın
yapılmasının zor olup zamana, toplumsal gelişmeye ve kavramın içeriğini belirleyen
yöneticilerin anlayışına göre değişkenlik gösterir. Bireyler arasındaki ilişkiler eşitlik ilkesi
üzerine inşa edilmiştir. Bu çerçevede bireyler arası ilişkiler, onların iradelerinin uzlaşması
sonucu oluşan sözleşmeler aracılığıyla hukuki anlam kazanırlar. İdarenin kamu yararını
gerçekleştirme amacı ve yükümlülüğü ona bireylerin çıkarlarının üstünde bir yer ve önem
sağlar. Bundan dolayı idarenin kamunun ortak çıkarlarını tatmin etmek ve bireylerce güdülen
çıkarlara üstün gelen hukuki araç ve imkânlara sahip olması gerekir. İşte bu araçlar, “kamu
kudretinin üstünlükleri ve ayrıcalıkları” olarak adlandırılır. Bundan dolayı idarenin bireylere
yükümlülükler getirebildiği icrai nitelikli işlemleri söz konusu üstünlük ve ayrıcalığın tipik
örneği olarak gösterilir. Bunun dışında da kamu kudretinden kaynaklanan üstünlük ve
ayrıcalıklar vardır: Örneğin, idari sözleşmelerin idarece tek taraflı olarak değiştirilebilmesi,
kişilere ait taşınmazların idarece kamulaştırılabilmesi gibi.
İdare Hukuku anlamında “idare kavramı”, kamusal işlemlerin yönetilmesini ifade eder.
Buna göre idare ilk olarak özelliği ve içeriği belirlenmesi gereken bir etkinlik, bir fonksiyon
olarak anlaşılır. Bu tanımlama yasama ve yargı fonksiyonun da kamusal işlemlerle ilgili olması
nedeniyle yetersiz kalmaktadır. Diğer yandan idare sözcüğü organlar, kamusal işlemleri
yürütmekle yükümlü yapıyı da tanımlamak için kullanılmaktadır.
İdarenin rolünün belirlenmesi, idarenin maddi anlamdaki (fonksiyonel, işlevsel idare)
içeriğinin tanımlanabilmesine yardımcı olur. Ancak bu anlayış organik idareyi açıklamak için
yeterli değildir.
___________________________________________________________________________
Anayasanın 125. maddesinde yer alan “İdarenin her türlü işlem ve eylemlerine karşı yargı yolu
açıktır.” hükmünde idare kavramı teşkilat (organik anlamda), 126. maddesindeki “İllerin
idaresi yetki genişliği ilkesine dayanır.” hükmündeki idare kavramı idari faaliyet (etkinlik)
(maddi, fonksiyonel, işlevsel anlamda) ve 123. Maddesindeki “İdare kuruluş ve görevleriyle
bir bütündür.” hükmündeki idare kavramı ise teşkilat ve idari faaliyet olarak kullanılmıştır.
1. Maddi (Görevsel, Fonksiyonel, İşlevsel) Anlamda İdare
İdare kavramını tanımlayan maddi ya da fonksiyonel bakış açısına göre idare, kamu
yararını tatmin etmeyi amaçlayan kamusal bir otoritenin sorumluluğu altına yerleştirilmiş
bulunan maddi ve hukuki etkinliklerin tamamını ifade eder.
Maddi anlamda yasama genel, soyut, kişilik dışı ve süreklilik arz eden kurallar koyma
anlamına gelmektedir. Bu anlamda idare, yasamanın belirlediği kuralların somut olay ve
kişilere uygulanması demektir. Ancak idare de yasama organı gibi bir kısmı Anayasada
öngörülen (tüzük madde 115, yönetmelik madde 124) diğerleri ise genel anlamda idare işlevinin
içeriğinde yer alması dolayısıyla çıkarılan düzenleyici işlemleri yapabilmektedir. Bu nedenle
maddi ölçüt yasama ile idareyi birbirinden ayırt etmede yeterli değildir. Aynı şekilde yasama
organın yasama işlevi dışında mecliste çalışan personel ve meclise bağlı, özü itibariyle idari
nitelikli birimler hakkında tesis ettiği işlemlerin yasama işlemi olarak değerlendirilmesi de
mümkün değildir.
En genel anlamıyla yargı, hukuki uyuşmazlıkları çözümlemeye ilişkin kamusal yetki
olarak tanımlanmaktadır. Bu işlev kural olarak ve Anayasanın 9. maddesi hükmü gereğince
yargı yerlerince yani bağımsız mahkemeler tarafından üstlenilmiştir. Ancak, mevzuatta
öngörülen bazı durumlarda bu işlevin idare tarafından da yüklenildiği bilinmektedir. Bu
nedenle yargı ile idarenin kesin kez birbirinden ayrılması bu ölçüte göre mümkün
olmamaktadır.
Maddi anlamdaki ölçüt, idare ile Hükümeti birbirinden ayırt etmede de yeterli değildir.
Şöyle ki, Hükümetin yaptığı birtakım işlemler maddi anlamda idarenin işlevleri ile aynı
niteliktedir. Ancak siyasal niteliği ağır basan ve bir tercihi ifade eden devletin yüksek
menfaatleri ve yönetimine ilişkin işler anlamında Hükümet ile idare birbirinden ayrılır.
2. Organik (Yapısal) Anlamda İdare
Bu bakış açısına göre idare, idari etkinliklerin hizmetine verilmiş bulunan materyal ve
personelin kurumsal araçlarının tamamı olarak tanımlanabilir. Bu bakış açısının iki bakımdan
belirginleştirilmesi yerinde olacaktır: Her şeyden önce kamu yararını gerçekleştirmeye yönelik
etkinliklerde bulunmakla yükümlü ve bundan dolayı da İdare Hukukunun bazı kurallarına tâbi
kılınmış kamu idareleri ile Özel Hukuka tâbi örgütlenmeler söz konusudur. Burada bunların
idarenin bir parçası olup olmadığı hususu tartışmaya açık niteliktedir. Hukukçular söz konusu
soruna olumsuz cevap vermektedirler. İkinci olarak kamusal bir kuruluş bazen idari, bazen de
diğer nitelikli, Bakanlar Kurulu örneğinde olduğu gibi siyasal, KİT’lerde olduğu gibi ticari ve
Danıştay’da olduğu gibi yargısal bir işlevi de yüklenmiş olabilir. Bu durumda, örgütsel anlamda
idare tanımlamasına her zaman için bir geçerlilik sağlamamaktadır. Kısacası bazı belirsizliklere
karşın, idarenin işlevsel yönü organik yönüne oranla daha kolay bir şekilde tanımlanabilir
nitelikte görülmektedir. Ancak bu durum İdare Hukukunun tanımı açısından bir önem
taşımamaktadır.
Türk Hukukunda organik idareden bahsedilince genel kabul gören anlayış, yasama ve
yürütme organı ile siyasi anlamda bakanlar ve başbakanın dışında kalan merkezi idare, belli
bölgede yaşayanların mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak için oluşturulan mahalli
idareler ile belirli kamu hizmetlerini yürütmek üzere oluşturulmuş bulunan kamu kurumları
anlaşılmaktadır. Merkezi idareyi oluşturan birimlerin görev ve yetkileri açısından birbirinden
ayrılmış ve yetkileri kapsamında işlem yapabilme yeteneğine sahip olmalarına rağmen ayrı bir
tüzel kişilikleri bulunmamaktadır. Buna karşılık mahalli idareler ve kamu kurumlarının
özerklikleri ve ayrı tüzel kişilikleri bulunmaktadır.
B. İdarenin Diğer Devlet Organlarının İşlevlerinden Ayrılması (Farklılıkları)
İdare, varlık sebebini oluşturan kamu yararının somutlaşmış hali olan kamu hizmetlerini
yerine getiren bir cihazdır. Dolayısıyla idari işlevin konusu kamu hizmetleridir. Kamu hizmeti
toplumsal ihtiyaçların idarenin bizzat veya kendi gözetimi ve deneti altında mevzuat gereğince
yürütmek durumunda olduğu hizmetlerdir. Bu anlamda görevlerini yerine getirirken idare kamu
kudretini kullanır. İdarenin etkinlikleri süreklilik arz eder ve idari işlem veya eylemler yoluyla
gerçekleştirilir. İdare etkinlikleri mevzuat gereğince ifa edildiğinden, idarenin harekete
geçmesinde bir talebin varlığı aranmaz. İdarenin etkinlikleri kişilerin yaşamlarının her
aşamasında karşı karşıya bulunduğu etkinliklerdir. İlgililer bunların çoğundan haberdar dahi
değildir. Bundan dolayı da iyi işleyen idare varlığı hissedilmeyen idaredir.
İdari etkinlik kamusal etkinliklerden biridir. İdari etkinlikler yasamanın, yargının ve
hükümetin etkinliklerinden ayrıdır.
1. Yönetmek (İdare Etmek) ve Yasama İşlevinin Farklılıkları
Kanun koymak, parlamentonun yetkisine dâhil ve ulusal toplumun tamamını yönetme
amacını gerçekleştirmeye yönelik genel kuralların oylanarak kabul edilmesidir. Yönetmek
toplumun günlük yaşantısının düzenli bir şekilde yürütülmesinin özellikle düzenleme yetkisi
ile sağlanması ve kanunların uygulanmasının gerçekleştirilmesidir. Kanun, tüzük, yönetmelik
ve diğer düzenleyici idari işlemler aynı hukuki özelliklere sahip olsalar da, bu iki grup kural
aynı orijinli (kaynaklı) değildir. Yasama ve idarenin organ olarak ayırt edilmesi kolaydır. Zira
Anayasamızda yasama organı açık bir şekilde belirtilmiş olup buna göre; Yasama yetkisi Türk
Milleti adına TBMM’nindir. Bu yetki devredilemez. TBMM genel oyla seçilen beşyüzelli
milletvekilinden oluşur. Milletvekilleri seçimle belirli süre için belirlenirler ve dolayısıyla
statüleri Anayasa ile öngörülmüştür. Buna karşılık idare işlevinin yerine getirilmesinde kural
olarak seçim yöntemi kullanılmaz ve bu işlevi yerine getiren personel içine girdiği hukuki
statüden ayrılmadıkça veya çıkarılmadıkça görevini ifa eder. Bir başka deyişle, idarenin
görevlilerinin hukuki statüsü milletvekillerinin statüsünden farklıdır ve kanunla düzenlenir.
Yasama işlevi esası itibariyle genel nitelikli kural koymaya ilişkindir. İdare ise yasama ve
yürütme organlarının koyduğu kuralları uygulamak ve onlara aykırı olmamak şartıyla kural
koyabilmektedir. Yasama organının asli işlevi olan kanun koyma, değiştirme, kaldırma ve
yürütmeyi denetleme işlemleri dışında idari nitelikte işlem tesis edebilmesi sınırlı bir alan içinde
de olsa mümkündür. Yasama organının siyasal denetimi gerçekleştirmesinde kullandığı araç
bazen kanun adıyla bazen de meclis kararıyla yapılır. Yasama organının işlemleri yasama
faaliyetine özgü olup, idarenin dışındadır ve Anayasa ile öngörülmüştür. Yasama işlevine belirli
bir süre ara verilebilir. Nitekim Anayasanın 93. maddesine göre TBMM bir yasama yılı içinde
en çok üç ay tatil yapabilir. Yürütme işlevinin yerine getirilmesi sırasında bu anlamda bir ara
verme, tatil yapma söz konusu olamaz.
2. Yönetmek ve Yargılamak İşlevinin Farklılıkları
Yapısal (organik) anlamda iki kavramın birbirine karıştırılması mümkün değildir. Yargı
organı kendine özgü bir yapıya sahiptir. Bu yapı idari hiyerarşiden farklıdır. Bazı durumlarda
yargı yerlerinin de istisnai olarak idari etkinlikleri yerine getirdikleri görülmektedir. Ancak bu
durumda maddi anlamda bir benzerlik söz konusudur. Yargıç önüne getirilen uyuşmazlığa
hukuk kuralını uygulayarak çözümler ve ancak kendisine başvurulması halinde bu yetkisini
kullanabilir. İdare tam aksine kendi inisiyatifi ile her türlü anlaşmazlık veya itirazların dışında
harekete geçer. Harekete geçmesi hukukun uygulanmasını sağlamak için değil ve fakat kamu
hizmeti ile bağlantılı şekilde hukuka uygun işlem ve etkinliklerini gerçekleştirmek içindir.
Yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır. Bu yetkiyi kullanan
hâkimler görevlerinde bağımsız olup, Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani
kanaatlerine göre hüküm verirler. Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisinin
kullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat veremez; genelge gönderemez;
tavsiye ve telkinde bulunamaz. Görülmekte olan bir dava hakkında Yasama Meclisinde yargı
yetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veya herhangi bir beyanda
bulunulamaz. Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır;
bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine
getirilmesini geciktiremez. Yargının idarenin işlem ve eylemlerini hukuki anlamda
denetleyerek, onu işlem yapmadan alıkoymak ve yerine geçerek işlem tesis ederek şeklinde
olmasa da, yargı işlevinin idareyi etkilemesi söz konusudur. Buna karşılık idare ne doğrudan,
ne de dolaylı bir biçimde yargı üzerinde bu tür bir yetki kullanamaz. Yargının kararlarının
idarece yerine getirilmesi ve bu kararlara uygun davranılması ve işlem tesis edilmesi idare için
anayasal bir zorunluluktur. Bu zorunluluğun ihlâli, ihlâli gerçekleştiren açısından Ceza Hukuku
anlamında bir suç teşkil eder. Bu durumun tersi yargı için söylenemez. İdare işlevini yerine
getirirken yargıda olduğu gibi bağımsız değil; bilakis birbiri arasında ast-üst ilişkisinin olduğu
hiyerarşik bir yapılanma içinde görevini ifa eder. İdarenin kararları hiyerarşik ve yargı
denetimine tâbi iken, yargının bu anlamda bir bağımlılığı ve denetimi söz konusu değildir.
3. Yönetmek ve Hükümet Etmek İşlevinin Farklılıkları
İki kavramın birbirinden ayırt edilmesi hassasiyet ve dikkati gerektirir. Yapısal anlamda
Hükümet örneğinde olduğu gibi birçok organın aynı zamanda hem idari, hem de siyasi bir
otoriteyi oluşturması mümkündür. Maddi planda iki kavramın birbirinden ayırt edilmesi,
derecelerindeki farklılıktan dolayıdır. Hükümet etmek, devletin yüksek menfaatleri ve yönetimi
ile toplumsal yaşamı düzenlemeyi esas alan temel kararların alınmasıdır. Yönetmek ise günlük
anlam ve yaşamda toplumsal huzur ve barış ile kamu yararının tatmini sağlamaktır. Yönetmek
işlevini yerine getiren idarenin Hükümete bağımlılığı söz konusudur. Hükümetin belirlediği
politikalar doğrultusunda davranmak ve aldığı kararlara ve yaptığı düzenlemelere uygun işlem
gerçekleştirmesi gerekir. Hükümetin söz konusu politikaların belirlenmesinde siyasi anlamda
bir tercihi söz konusu iken; idare, bu tercihi bir daha siyasi açıdan değerlendiremez. Hükümet
işlevini yüklenen Bakanlar Kurulu idare işlevine giren nitelikte işlemler yapabilir. Bu gibi
durumlarda söz konusu işlemler, idarenin işlem tesis ederken tâbi olduğu hukuki rejime tâbidir.
Aynı alanda Hükümet ve idarenin düzenleme yapabilmesi mümkün olup bu gibi durumlarda
idare Hükümetin yaptığı düzenlemeye aykırı kural getiremez ve söz konusu kuralların içeriğini
değiştiremez. İki düzenleme arasında uyumsuzluk söz konusu olduğu durumlarda, Hükümetin
düzenlemelerine öncelik tanınır. Hükümetin yapacağı düzenlemelerde ve alacağı kararlarda
idareye oranla daha geniş bir takdir yetkisi vardır. Hükümetin tarafsızlığı değil siyasallığı söz
konusu iken, idarenin objektifliğinden (tarafsızlığından) bahsedilir. Hükümetin siyasal ve
hukuki sorumluluğundan söz edilirken, idarenin hukuki sorumluluğu vardır.
Özetle idarenin yasama, yargı ve Hükümettin görev alanlarından ayırt edilmesinde esas
itibariyle faaliyetin çeşidine bakılmalıdır. Çünkü yasama, yargı, Hükümet ve idareden her
birinin amacı, belirli faaliyet çeşitleridir. Bunun yanında söz konusu devlet organlarının yapısı
ve personelinin statüsü üzerinde durmakta yerinde olur.
C. Türkiye Cumhuriyeti Devlet İdaresinin Görevleri
Anayasada öngörülen Cumhuriyetin temel nitelikleri ve diğer anayasal ilkeler idarenin
kuruluş, örgütlenme ve işleyişinde uygulanmak zorunda olmasının yanında idarenin
görevlerinin belirlenmesinde de yol göstericidir. Bu anlamda idare milli güvenliği korumakla
yükümlüdür. Zira devletin varlığını sürdürmesi ancak bağımsızlığının, egemenliğinin
korunması ve toprak bütünlüğünün devamı ile mümkündür. Bu anlamda Türkiye
Cumhuriyeti’ne içeriden veya dışarıdan devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez birlik ve
beraberliğini bozmaya yönelen her türlü tehdit ve tehlikenin önlenmesi ve engellenmesi
idarenin temel görevidir. İdare, toplumun huzur, sükûnet, güvenlik içinde ve sağlıklı bir
ortamda yaşamasını temin etmek, bunu bozucu tehdit ve tehlikeleri önlemek, kısacası kamu
düzenini korumak ve sürekliliğini sağlamak zorundadır. Bu yükümlülüğünü idare kolluk
hizmetleri aracılığıyla yerine getirir. İdare, toplumun maddi düzenini korumakla yükümlüdür.
İdare, bireylerin tümünü ilgilendiren ve özel kişilerce çeşitli sebeplerle yürütülmeyen veya
yürütülmesinin mevzuatça kendisine yüklendiği hizmetleri yerine getirmek durumundadır. Bu
husus idarenin kamu hizmetlerini yerine getirme işlevi olarak adlandırılır. İdare bazı alanlardaki
etkinlikleri bizzat yüklenmemekle birlikte bu alanlardaki etkinlikleri özendirir ve destekler.
İdare yerine getirmek durumunda olduğu işlevleri için belli bir örgüt kurmak, oluşturduğu
örgütte istihdam ettiği personelini yönetmek, eğitmek ve yönlendirmek durumundadır. İdarenin
bu tür etkinlikleri, içdüzen veya özyönetim etkinlikleri olarak adlandırılır. İdarenin toplumun
ve devletin etkinliklerinin geleceği için gerçekleştirdiği etkinlikleri de söz konusudur. Buna
planlama etkinlikleri denilir. Bu anlamdaki etkinliklerin bir kısmı Anayasada Milli Güvenlik
Kurulu örneğinde olduğu gibi açıkça öngörülmüştür.
II- TÜRK İDARİ TEŞKİLATININ ESASLARI
A- İdarenin Kanuniliği ve İdarenin Bütünlüğü İlkeleri
Anayasanın Yürütme Bölümünde “İdare” başlığı altında İdarenin Esaslarından ilki
olarak İdarenin Bütünlüğü ve Kamu Tüzelkişiliği düzenlenmiştir. Buna göre: “İdare, kuruluş
ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden
yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya
kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.” Bu yani 123. Maddenin benzeri bir
hüküm Anayasanın bakanlıklarla ilgili olarak 113. maddede “Bakanlıkların kurulması,
kaldırılması, görevleri, yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir.” şeklindedir. İdarenin
bütünlüğü ilkesi, İdare Hukukunun tekliği anlamına gelir. Bu anlamda İdare Hukukunun ilkeleri
bütün idarelerde aynı anlamı taşır ve bütün idarelerin oluşumlarında ve faaliyetlerinde aynı ilke
ve kuralların geçerli olması gerekir.
İdarenin bütünlüğü ilkesi çeşitli tüzel kişilerden oluşan kamu yönetimindeki
kuruluşların bir uyum içinde var olmalarını ve işlevlerini yerine getirmeyi zorunlu kılar. Bu
anlamda kamu yönetiminin bünyesinde sayıca birden fazla tüzel kişiliğin bulunması bir
parçalanmışlık gibi görünse de, buradaki parçalanmışlık örgütlenme anlamında kendisini
gösterir. Söz konusu idarelerin hepsinin varlık sebebinin kamu hizmetlerini ifa etmek olması
dolayısıyla çeşitli tüzel kişiliklerden oluşan kamu yönetimi esasında bir bütündür ve uyum
içinde bulunmak durumundadır. Örgütlenme anlamındaki parçalanmışlığın nihai amacı kamu
yararı ve kamu hizmetini gerektiği ölçüde gerçekleştirmek olması, bunu gerçekleştirecek
araçların varlığını gerektirir. İşte bu anlamda merkezi idare ile yerinden yönetim kuruluşları
arasında bütünlüğün gerçekleştirilmesi için vesayet yetkisi, hem merkezi idarenin hem de
yerinden yönetim kuruluşlarının kendi içerisinde bütünlüğü gerçekleştirmek için hiyerarşik
yetkilerin varlığı kabul edilmiştir. İdarenin bütünlüğü ilkesinin bir veçhesi de işlevsel
anlamdadır. Bu da idarenin kendine özgü kurallar ve yöntemlerinin bulunması ile olur.
İdarelerin tek yanlı işlem tesis edebilmeleri, işlemleri resen icra edebilmeleri, işlemlerin
yargısal denetiminin ayrı bir yargı yerince denetlenmesi idarenin bütünlüğünün işlevsel açıdan
gerçekleştirilmesini sağlamaya yönelik araçlardır.
İdarenin kuruluş ve görevlerinin kanunla düzenlenmesi “kanuni idare ilkesi” olarak
adlandırılır ve bu anlamda yasama organının yetkili olduğunu belirtir. Bu durum da, TC’nin
tekçi devlet olması özelliğinin bir sonucudur. Anayasanın “İdarenin kuruluş ve görevleri,
merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.” hükmü devletin tekçi özelliğini
pekiştirmek için öngörülmüştür. Zira bu hüküm merkezi idarenin dışındaki yerinden yönetim
kuruluşlarının varlıkları kanundan kaynaklanır. Dolayısıyla idarelerin her biri varlıklarını ve
yetkilerini anayasadan almak zorundadır. İdarenin kanuniliği idarenin işlem ve eylemlerinin
kanuna dayanması ve kanuna aykırı olmaması anlamına gelir. Bir başka ifade ile kanun
idarenin örgütlenmesi ve faaliyetlerinin hem şartı hem de sınırıdır. Bu anlamda idarenin
faaliyetlerinin kanuna aykırı olamaması hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir. Normlar
hiyerarşisi anlamında idarenin tesis edeceği ismi ne olursa olsun düzenleyici işlemlerin üst
norm olan kanuna dayanması ve ona aykırı olmaması gerekir ve düzenleyici ve bireysel
işlemlerin kanuna uygun olması, hukuki güvenlik ilkesinin bir sonucudur. Nitekim Anayasanın
8. maddesine göre; “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından,
Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.”
B. Hiyerarşi Kudreti ve Hiyerarşik Denetim
1. Genel Olarak
İdarenin örgütlenmesine ilişkin ilkelerden ilkini oluşturan merkezden yönetim ilkesi,
merkez ve taşra örgütünden oluşmaktadır. Söz konusu iki örgüt arasında işbirliği ve yürütülecek
hizmetlerdeki yeknesaklık ve uyum bulunması gerekir. Belirtilen bu noktanın, yerel yönetimler
ile genellikle başkent ve taşra şeklinde bir örgütlenme yapısına sahip hizmet bakımından
yerinden yönetim kuruluşları için de gerekliliği yadsınamaz. İşte merkezi idare ile ülke çapında
bir örgüte sahip hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarının başkent ve taşra
örgütlenmesi, yerel yönetimlerin çeşitli birimleri ve aynı tüzel kişilik içindeki birimler arasında
kademeli şekilde astlık-üstlük ilişkisi oluşturacak hukuki bağa “hiyerarşi (silsile-i meratip)”
denilir. Aynı piramit içinde yer alan, aynı tüzel kişiliğin içinde tüzel kişiliğin temsilcilerinin
kendileri ve işlemleri üzerinde bir metinde belirtilmesine gerek olmaksızın hukukilik ve
yerindelik anlamında üstlerin kullandığı kamusal yetkiler, hiyerarşi kudretidir. Böylece
örgütlenme şeması içinde yer alan birimlerden alttakiler üsteki birimlerin emir, talimat, tavsiye,
telkin, yönlendirme ve iç düzene ilişkin alınan karar ve önlemlere bağımlı kılınırlar. Bu
anlamda üst birimlerde yer alan makam ve kamu görevlileri ile memurlar, altta yer alanların
hiyerarşik üstleri, amirleri konumuna ulaşır ve bunların üzerinde hiyerarşi kudreti denilen
kamusal yetkiler kullanırlar.
2. Hiyerarşi Yetkisinin Özellikleri
Hiyerarşi yetkisi hukuki anlamda bir yetki olup aynı idare veya aynı kamu tüzel kişiliği
bünyesinde idarenin bütünlüğünün sağlanması araçlarından biridir. Bu yetkinin anayasal
dayanakları Anayasanın 112 ve 137. maddelerinin düzenlemeleridir. Hiyerarşi yetkisinin
kullanılabilmesi için kanunda ayrıca bir açık düzenlemenin varlığına ihtiyaç yoktur. Bir başka
deyişle, hiyerarşi yetkisi ilke olarak metinde gösterilmesine gerek olmaksızın bütün üstlere
astlarının üzerinde tanınmış olan emir, talimat verme, işlemlerin iptali veya yeniden
oluşturulmasına imkân tanıyan bir hak, bir yetkidir. Kısacası, hiyerarşi yetkisi üstlerin
kullanabileceği asli bir yetkidir ve kullanılması için ayrıca kanuni bir düzenlemenin bulunması
gerekmez. Bu özelliğiyle idari vesayetten ayrılır. Bir metinde açıkça gösterilmesine gerek
bulunmayan hiyerarşi yetkisinde, üstler ile astların aynı tüzel kişiliğe ait olması yeterli ve
zorunludur. Dolayısıyla hiyerarşiyi idari vesayetten ayıran bir diğer hususta, ilkinin aynı tüzel
kişilik ikincisinin merkezi idarenin yerinden yönetimler üzerinde kullanmasıdır. Hiyerarşiden
kaynaklanan yetkiler esas itibariyle resen kullanılmakla birlikte, talep üzerine de kullanılabilir
ve bu yetkilerin kullanılmasından vazgeçilemez, gerektiği durumlarda kullanılmaktan
kaçınılamaz. Aksi tutum ve davranış duruma göre hiyerarşik yetkiyi kullanmak durumundaki
makamın yani üstün akçalı, disiplin ve cezai sorumluluğunu doğurabilir. Hiyerarşik yetki, kamu
yararı ve hizmetin gerekleri amacı dışındaki bir amaçla kullanılamaz. Kişisel anlamda
kullanılması zorunlu olan hiyerarşi yetkileri dışındaki yetkilerin genel kurallar uyarınca astlara
devri mümkündür. Bu özellik idari vesayette bulunmamaktadır.
Hiyerarşi yetkisi genel bir şekilde aynı idare bünyesinde yer alan üst otoritelerle astları
arasında kullanılan genel bir hukuk kuralı niteliği taşıyan bir yetkidir. Bu anlamda hiyerarşi
yetkisi, bir bakanla taşra teşkilatındaki temsilcisi olan yöneticileri veya taşradaki yöneticilerle
onların astları niteliğindeki diğer yöneticiler yani merkezi idarenin tüm ajanları arasında
kullanılan yetkidir. Bir başka ifadeyle, merkezi idare ile yerinden yönetim idareleri arasında
olduğu gibi farklı iki idare, farklı iki kamu tüzel kişiliği arasında kullanılan bir yetki değildir.
Dolayısıyla aynı seviyede bulunan idarelerin tamamında örgütlenme içinde yer alan birimlerin
üzerinde etkisini gösteren bir yetkidir. Söz konusu yetki merkezi idare içinde olduğu gibi
yerinden yönetim kuruluşlarının içerisinde de kullanılır.
Yetki genişliği ilkesi gereğince bu yetkiyi kullanan taşradaki kamu görevlileri
yetkilerini kanuni bir metinden alırlar. Bu durumda üst merciler en azından şekli anlamda
taşradaki görevlilerin bu yetkilerine saygı göstermek zorundadırlar. Bunun anlamı ise söz
konusu kamu görevlilerin kararlarının değiştirilmesi ve onların yerine geçecek karar
alınmamasıdır. Hiyerarşi yetkisinden doğan uygun davranma zorunluluğu ilkesine dayanarak
üst merciler, taşradaki kamu görevlilerini ancak alınan kararın bizzat kendilerince
değiştirilmesine davet edebilir. Burada ortaya çıkacak olan sonuç aynıdır. Söz konusu karar
üstlerin istediği anlam ve içeriğe sahip olacak şekilde ve fakat yetki genişliği ilkesini kullanan
kamu görevlisince değiştirilmiştir.
Hiyerarşi yetkisi üstlere astların işlemlerini sıkı bir şekilde denetleyebilme ve örneğin
astlara aldığı kararı tekrar değerlendirmesi için emir vermeye ve buna bağlı olarak ta kararı iptal
ettirme veya değiştirme şeklinde gerçekleştirilir. Özellikle hiyerarşi yetkisi çerçevesinde üstler
astlara emir verir ve bu yolla başlangıçta astlara alacakları kararlar anlamında iradesini empoze
eder. Hiyerarşi yetkisi sadece hukuka uygunluğun sağlanması amacıyla değil, aynı zamanda
yerindeliğin de gerçekleştirilmesi için kullanılan hukuki bir yetkidir. Astın almış olduğu karar
hukuka uygun olsa dahi üstün emri üzerine ast aldığı kararı tekrar değerlendirmek zorundadır.
Zira yerindeliğe ilişkin nihai karar verecek olan ve yerindeliğin en iyi hangi anlamda
gerçekleşeceğine karar verecek olan üstlerdir. Nihayet, üstlerin bu anlamdaki emirlerine karşı
astların yargıya başvurma imkânı bulunmamaktadır.
3. Hiyerarşi Yetkisinin Kapsamı
Hiyerarşik yetki hukukun genel ilkelerinden biri olarak üst otoritenin astları üzerinde
kullanabildiği yetkilerdir. Bu yolla üst astların yürüttüğü kamu hizmetlerini yönlendirme ve
yönetebilme imkânına sahip olur. Hiyerarşi yetkisi üstlere astların mesleki kariyerinde atama,
ilerleme, yer değiştirme, ödüllendirme ve Disiplin Hukuku anlamında cezalandırma yetkisini
de kapsar. Bu yetki doğal olarak aynı zamanda astın işlemlerinin hukukilik ve yerindelik
açılarından değerlendirebilmeyi de içerir. Hiyerarşik üstler hiyerarşi kudretinden kaynaklanan
yetkilerini hukuka uygunluk ve yerindeliği sağlamak amacıyla ayrıca belirli bir neden
göstermeksizin astların işlemlerini değiştirme ve iptal edebilme şeklinde kullanabilirler. Bir
başka deyişle hiyerarşik yetkinin kullanılması özel hiçbir hukuki sebebe cevap vermek için
değildir. Bu yetki mevzuatın öngördüğü hukuka uygunluğun gerçekleştirmek amacıyla veya üst
hiyerarşik amirlerin değerlendirme takdirine bırakılmış alanda yerindeliği sağlamayı amaçlar.
Hiyerarşi yetkisi ilgililerin talebi üzerine olabileceği kendiliğinden de kullanılabilir. Bununla
birlikte yetki genişliği ilkesinde olduğu gibi üst astın yerine geçerek onun adına işlem tesis
edemez. Ancak özel bazı durumlarda kanun veya diğer düzenleyici işlemlerde hiyerarşik üstlere
astların yerine bir dosya hakkında astın yerine geçerek karar verme yetkisi tanıyabilir. Burada
özel bir metinde bu yetkinin açıkça belirtilmesinin zorunlu olduğu unutulmamalıdır.
Hiyerarşi yetkisi emir ve talimat verme, iptal etme veya yürürlükten kaldırma, düzeltme
ve değiştirme veya astın yerine geçerek işlem tesis etme yetkisi şeklinde somutlaşır.
Emir ve talimat verme yetkisi yürütülen hizmete ilişkin emirler ve genelgeler
yayınlanması suretiyle yöneldiği ilgililerinin tutum ve davranışlarının ne tür olması gerektiğinin
gösterilmesi yoluyla kullanılmaktadır. Böylelikle astlar işlem ve eylemlerinde yalnız kendi
anlayışları doğrultusunda mevzuatı uygulama şeklinde değil, üstlerinin anlayış ve
yönlendirmesine bağlı olarak hareket edecektir. Üstün anlayışı bu anlamda astlar açısından
bağlayıcı yani, söz konusu emir ve talimatlara muhataplarının uyma yükümlülüğü vardır. Aksi
takdirde ilgili ast, üstlerinin emir ve talimatlarına uygun davranmasına ilişkin yükümlülüğünü
ihlal ettiği için disiplin yaptırımı ile karşı karşıya kalır. Astın ancak bu emir ve talimatın hukuka
aykırılığı ve yerindeliği anlamında emri veren üstün dikkatini çekmenin dışında bir yetkisi söz
konusu değildir. Bununla birlikte emir ve talimatın konusunun suç teşkil etmesi halinde
uyulmaması gerekir. Astlar aldıkları emir ve talimatları idari yargıya taşımaları durumunda
açılan dava görülme kabiliyeti olmadığında reddedilir. Ancak söz konusu işlemler astların
hukuki statülerini veya mesleki anlamdaki ayrıcalıklarını ilgilendirdiği durumlarda astların
dava hakkı söz konusudur. Kamu görevlilerinin statülerine ilişkin kararnameler, ilerlemenin
reddi şeklindeki önlem, terfi edeceği inancında olan kamu görevlisinin terfi edemeyeceğine
yönelik kararlar bu hususa örnek olarak gösterilebilir.
Hiyerarşiden kaynaklanan iptal yetkisi, astın aldığı kararın üst tarafından hukuki
olarak ortadan kaldırılmasıdır. İptal kararı üst tarafından kendiliğinden veya idare edilenlerden
birinin talebi üzerine ya da hukuka aykırılık veya yerindelik sebebine dayanılarak verilebilir.
İptal kararı geçmişe etkili hüküm ve sonuç doğurur, yani söz konusu karar hukuk âleminde hiç
doğmamış gibidir. Bu anlamda hiyerarşik üstün iptal kararı mahkeme tarafından verilen iptal
kararının doğurduğu hüküm ve sonuçları doğurur.
Düzeltme ve değiştirme yetkisi astın aldığı kararın aynı şartlar içerisinde ve iptal
yetkisinin kullanılmasında olduğu gibi aynı gerekçelerle değiştirilebilmesini ifade eder ve astın
kararının yerine az çok farklılıklar arz eden bir başka kararın konulmasıdır ve bu karar geçmişe
etkili değildir. İptal, düzelme ve değiştirme yetkisi resen uygulanabilen yetkilerden olup ancak
üst bir hiyerarşik amir tarafından kullanılmak zorundadır. Üstlerin bu yetkisini kullanmada
kazanılmış haklara riayet edilmesine ilişkin ilkeye uyulması gerekir.
Astın yerine geçerek işlem tesis etme yetkisi kural olarak hiyerarşik yetkililere
tanınmış bir yetki olmayıp ancak özel bir yasal metinde öngörülme ve bağlı yetkinin söz konusu
olduğu durumlarda kullanılabilir. Hiyerarşi yetkiyi kullanan üstler bu yetkilerini kötüye
kullanamazlar. Hiyerarşi yetkisinin kullanılması zorunluluğunun mevzuatta öngörüldüğü
durumlarda bu yetkinin kullanılmasının reddi hukuka aykırı addedilir ve idare edilenler bu
yetkinin kullanılmasını ilgili üstlerden talep edebilirler veya yetkinin kullanılmamış olmasına
karşı dava açabilirler. Hiyerarşi yetkisi astın karar almasında olduğu gibi yöneldiği kişiler veya
üçüncü kişilerin kazanılmış haklarını çiğnememeli ve tehlikeye düşürmemelidir. Astın almış
olduğu kararını hukuka aykırı olduğu durumlarda üstler bu kararı iptal etmek veya yerine bir
karar almalı yani değiştirme yetkisini kullanmalıdır. Astın aldığı kararın hukuka aykırılığı
sadece gerekçesinden kaynaklanıyorsa, üst aynı içerikte ve fakat hukuka uygun gerekçeyi
göstererek yeni bir karar alması gerekir. İptal veya astın kararının yerine alınan karar astın ilk
kararının doğurduğu hukuki etkiyi doğurur.
4. Hiyerarşi Yetkisinin Kullanılamayacağı Durumlar ve Kanunsuz Emir
Hiyerarşi yetkisinin kullanılması bazı durumlarda söz konusu olmaz. Bu anlamda
Anayasanın 138. maddesi gereğince hâkimler ve savcılar, Anayasanın 130/1. Maddesi uyarınca
da üniversite öğretim elemanlarının eğitim, öğretim ve bilimsel araştırma ve faaliyetleri, ifa
ettikleri hizmetin doğası dolayısıyla da teknik uzmanların uzmanlığın gereği niteliğindeki
mesleki bilgi, tecrübe ve faaliyetleri ile düzenleyici ve denetleyici kurulların alacakları karar ve
tesis edecekleri işlemleri üzerinde hiyerarşi yetkisi kullanılamaz.
Hiyerarşik amir hiyerarşi gücünden hareketle astın memuriyet durumuna ilişkin işlemler
yapar, asta emir ve talimat verebilir, yapacağı iş ve işlemleri yönlendirebilir. Bu tür durumlarda
astın ancak Anayasanın 137. maddesinden kaynaklanan hakkı kullanabilmesi söz konusudur.
Söz konusu maddeye göre: “Kamu hizmetlerinde herhangi bir sıfat ve suretle çalışmakta olan
kimse, üstünden aldığı emri, yönetmelik, tüzük, kanun veya Anayasa hükümlerine aykırı
görürse, yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir. Ancak, üstü emrinde ısrar eder
ve bu emrini yazı ile yenilerse, emir yerine getirilir; bu halde, emri yerine getiren sorumlu
olmaz. Konusu suç teşkil eden emir, hiçbir suretle yerine getirilmez; yerine getiren kimse
sorumluluktan kurtulamaz. Askerî hizmetlerin görülmesi ve acele hallerde kamu düzeni ve
kamu güvenliğinin korunması için kanunla gösterilen istisnalar saklıdır.”
Konusu suç teşkil eden emir bu anlamda emri veren veya astın yürüttüğü kamu hizmeti
ile bağdaştırılması mümkün olmadığı için yerine getirilmez. Aksi takdirde Ceza Hukuku
anlamında birlikte suç işlenmiş olunur ve emri veren ve uygulayan asli fail olarak addedilir ve
cezalandırılır. Bu tür emirler kamu hizmetinin dışında ve kamu hizmetine yabancı mahiyettedir.
Verilen emrin hizmetin yürütülmesine ilişkin ilke ve yöntemlere ilişkin olup ta bu anlamda bir
hukuka aykırılığın bulunduğu durumlarda bir yorum ve takdir farklılığının bulunduğu
varsayılır. Yürütülecek hizmete ilişkin son sözü söyleme yetkisi hiyerarşik amire ait olmalıdır.
Hiyerarşik silsilenin başında Bakanın bulunduğu düşünüldüğünde; Bakanın bakanlıkla ilgili
işleri Hükümetin genel politikasına, hizmetin gereklerine ve hukuka uygun olarak planlamak,
kararlaştırmak ve uygulamaya aktarma anlamında bir yükümlülüğü bulunmaktadır. Aksi
durumda kişisel ve kolektif anlamda siyasal sorumluluğu söz konusu olabilecektir. Bu anlamda
astların üstlerinin emirlerine karşı ancak bir uyarıda bulunma hakkının varlığından söz
edilebilir. Bu uyarıya rağmen üst emrini yeniler ve yazılı bir şekilde asta bildirirse, astın söz
konusu emre uyma dışında başka bir hukuki seçeneği yoktur. Uyarının yapılmamış olması astın
sorumluluğunu doğurabilir. Çünkü her kamu görevlisi kendi görev alanıyla ilgili mevzuatı ve
istikrar kazanmış uygulamayı ve bu anlamdaki usul ve esasları bilmek zorundadır.
5. Hiyerarşi Yetkisini Kullanacak Makamlar
Hiyerarşik yetkileri kullanabilecek olanların kimler olacağı, söz konusu yetkinin
kullanıldığı idarenin örgüt şemasından hareketle belirlenir. Bu anlamda merkezi idarenin söz
konusu olduğu durumda, merkezi idare tarafından yürütülmekte olan kamu hizmetleri
bakanlıklar şeklinde örgütlendiği için, bakan bakanlığın en üst hiyerarşik üstü, amiridir.
Bakanlıkların kuruluşları kanunla gerçekleştirilmesi dolayısıyla bakanlık içerisindeki
hiyerarşik amirler ilgili kanunda belirtildiği gibidir. İdari makam ya da kamu görevlisi ve
memurlar üzerinde bu anlamda yetki kullanan makam veya kişiye “hiyerarşik üst”,
“hiyerarşik amir” ya da “hiyerarşik makam” denilir.
Anayasanın 112. maddesi hükmü gereğince: “Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanı
olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini
gözetir. Bakanlar Kurulu, bu siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur. Her bakan,
Başbakana karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin
eylem ve işlemlerinden de sorumludur. Başbakan, bakanların görevlerinin Anayasa ve
kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla
yükümlüdür.” Söz konusu hüküm esas itibariyle siyasi sorumluluğu düzenlemekle birlikte,
Anayasanın 109. maddesinin son fıkrasındaki; Bakanların, … gerektiğinde Başbakanın önerisi
üzerine Cumhurbaşkanınca görevlerine son verilebilmesi, Başbakanın bakanların ve dolayısıyla
da bakanlığın en üst hiyerarşik üstü, amiri olduğu söylenebilir. Bundan dolayıdır ki,
Başbakanlığın yaptığı bir düzenleme ile aynı başlığı taşıyan bakanlığın yaptığı bir düzenlemede
öncelikle Başbakanlığın yaptığı düzenleme uygulanır ve bakanlığın düzenlemesinin
Başbakanlığın düzenlemesine aykırı olmaması gerekir. Başbakan doğal olarak bu yetkisini
idarenin bütünlüğü ve bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak amacıyla kullanabilir.
Mahalli idarelerden il özel idaresinde en üst hiyerarşik amir vali, belediyelerde belediye
başkanı ve köy idaresinde de muhtardır. Hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarında
hiyerarşik amir ilgili mevzuatında belirtilendir.
C. İdari Vesayet
1. Genel Olarak
İster yer, isterse hizmet bakımından olsun yerinden yönetim kuruluşları, merkezi
idarenin hiyerarşisi dışında ve ona karşı belli ölçülerde bağımsızlığı bulunan ayrı tüzel kişiliğe
sahip idari birimlerdir. Yerinden yönetim kuruluşlarının bu özelliğinin doğal bir sonucu olarak
merkezi idare, yerinden yönetim kuruluşlarını astlık-üstlük ilişkisi tarzında bir yöntemle
denetleyemez. Aksi takdirde yerinden yönetimlerin özerkliği ilkesi çiğnenir. Hükümet etme
işlevi dolayısıyla devletin ve genel idare anlamında temel politikalar Bakanlar Kurulunca yani,
merkezi idare tarafından tayin ve tespit edilir. Yerinden yönetim kuruluşlarının özerklik özelliği
dolayısıyla, merkezi idareye bunlar üzerinde bir hiyerarşik yetki kullanılmasını engellemekte;
bunun sonucu olarak ta; iki idari teşkilat birimi arasında karar alınması ve bunların uygulamaya
aktarılması ve görevlerinin yürütülmesi anlamında uyumsuzluklar, tezatlar ve zıtlıklar söz
konusu olabilecektir. Bu bağlamda ortaya çıkması olası sakıncaların önüne merkezi idarenin
yerinden yönetimler üzerinde kullanabileceği kanuni bir denetleme yetkisiyle yani vesayet
yetkisiyle geçile bilinir.
İdari vesayet bu anlamda merkezi idare ile yerinden yönetim kuruluşları arasında
bütünlüğü sağlayan hukuki bir araçtır. Bir başka ifadeyle idari vesayet, hiyerarşi ile birlikte
idarenin bütünlüğünü sağlayan iki yöntemden biridir. Anayasanın 127/5. maddesinde bu husus;
“Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine
uygun şekilde yürütülmesine, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının
korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas
ve usuller çerçevesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.” şeklinde ifade edilmiştir. Anayasanın
bu düzenlemesinde mahalli idareler ibaresinin yerine yerinden yönetim kuruluşları ifadesi
konulduğu zaman idari vesayetin tanımına ulaşılmış olur. Çünkü idarenin bütünlüğü ilkesi
sadece mahalli idareler anlamında değil, genel anlamda hizmet bakımından yerinden yönetim
kuruluşlarını da kapsayıcı bir özelliğe sahip anayasal bir ilkedir. Dolayısıyla mahalli idarelerle
birlikte hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları için de idari vesayet yetkisinin kabulü
gerekir.
2. Vesayet Yetkisini Kullanabilecek Makamlar
Vesayet yetkisi merkezi idare tarafından kullanılan istisnai bir yetki olup, bu yetkiyi
kullanacak makamların yetkiyi tanıyan kanunda açıkça öngörülmesi gerekir. Vesayet yetkisi
tanınan makamın bu yetkiyi bizzat kullanması gerekir. Dolayısıyla bu yetkinin yetki devriyle
başka makamlara devri söz konusu değildir. Vesayet yetkisi başta bakanlar tarafından
kullanılabilen yetkilerdir. Bu anlamda söz konusu yetki öncelikle İçişleri Bakanı tarafından
kullanılır. Vesayet yetkisinin üzerinde kullanılacağı yerinden yönetim kuruluşunun yürüttüğü
hizmetle ilgisi bakımından vesayet makamı olarak hangi bakanlığın olacağı kanun koyucu
tarafından belirlenmektedir. Bu anlamda yer bakımından yerinden yönetim kuruluşları üzerinde
vesayet yetkisi İçişleri Bakanı, mülki idare amirlerinden vali ve kaymakam tarafından
kullanılmaktadır.
Son zamanlarda yapılan yasal düzenlemelerde vesayet yetkisinin nitelik değiştirerek
onay sistemi yerine işlemleri yargı önüne götürme şekline dönüştüğü görülmektedir. Türkiye
Barolar Birliği’nin barolar ve diğer kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluş birliklerinin
odalar üzerinde kullandığı birtakım yetkilere ilişkin örneklerde görüldüğü gibi kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarının üzerinde birliklerin vesayet yetkisi kullanabildikleri de
bilinmektedir. Mevzuatta özellikle disiplin cezaları verilmesi anlamında meslek birliklerinin
almış olduğu kararı onama veya reddetme şeklinde birliklere tanınan yetkinin kararın
değiştirilerek ve hatta verilen kararın daha ağır hüküm ve sonuç doğuracak şekilde değiştirilerek
onandığı gözlemlenmektedir.
3. İdari Vesayet Yetkilerinin Kapsamı
İdari teşkilatlanma anlamında vesayet yetkisi, merkezi idarenin veya onun adına, devlet
dışında diğer tüzel kişiler üzerinde uygulanabilen bir denetleme yetkisidir. Bütün yerinden
yönetim kuruluşları üzerinde merkezi idarenin denetim yetkisi söz konusudur. Bu yetki
mevzuatta “vesayet yetkisi” veya “denetim yetkisi” ifadeleri ile dile getirilmektedir. Söz
konusu yetkinin kapsamı yerinden yönetim idaresinin tutum ve davranışlarının hukukiliği
üzerinde denetleme veya bunların yerindeliği anlamında farklılık gösterecek şekilde
kullanılmaktadır. Yerindelik denetimi ihtimalinde vesayet makamı yerinden yönetim idaresinin
tutum ve davranışları üzerinde kendi görüşlerinin ön planda tutulmasını istemektedir. Hukukilik
denetiminde ise merkezi idare yerinden yönetim idaresinden ancak hukuk kurallarının öncelikle
dikkate alınmasını istemekte ve her halükârda hukuk kuralların saygı gösterilmesi
zorunluluğunu yerinden yönetimlere empoze etmektedir. Dolayısıyla bu son durumda yerinden
yönetim idarelerinin özerkliği çok daha geniştir. Vesayet makamı kendi varsayımlarını,
görüşlerini değil, mevzuatın açıkça öngördüğü hususların uygulanmasını yerinden yönetim
kuruluşlarından istemektedir. Dolayısıyla bu anlamda kullanılan yetkiler idari yargıcın
denetimi altında gerçekleştirilmektedir. Kullandığı yetkiler dolayısıyla vesayet makamı hem
vesayete tâbi makama, hem de üçüncü kişilere karşı sorumludur.
Vesayet makamı hiçbir zaman vesayeti altındaki kuruluşlara emir veremez ve onların
kararlarını değiştiremez. Vesayet makamının iptal, onaylama veya işlem tesis etme yetkilerine
gelince; bunlar ancak yasal metinlerde açıkça öngörüldüğü durumlarda uygulanabilir.
Kısaca, yerinden yönetim idarelerinin hatalı, eksik tutum ve davranışları ile
hareketsizliğinin ortaya çıkardığı kamu yararını olumsuz anlamda etkileyen hususların
giderilmesi, olumlu yönde çözüm sağlamak amacıyla vesayet makamına tanınan yetkiler,
vesayet yetkisinin içeriğini oluşturur. Bu anlamda vesayet makamının iptal, onaylama, izin,
yerine işlem tesis etme (işlem ikamesi) ve kararın askıya alınması yetkilerinin varlığından söz
edilmektedir. İdari vesayetten kaynaklanan iptal yetkisi, yerinden yönetim idarelerinin
işlemlerinin vesayet makamınca geçmişe etkili bir şekilde ortadan kaldırılmasıdır. İvedi
durumlarda kararın yürütülmesinin yani kararın etkilerinin askıya alınmasına da
hükmedilebilir. Eğer vesayet makamına bu anlamda bir yetki tanınmamışsa, vesayet
makamının hukuka aykırı olarak değerlendirdiği söz konusu işleme karşı dava açabilme
hakkının varlığının kabulü gerekmektedir.
Onaylama yetkisi yerinden yönetim kuruluşlarının daha önceden aldığı kararları
ilgilendirmektedir. Ancak bu yetkinin varlığından söz edebilmek için söz konusu kararların
icrailiği onaylama işlemine tâbi kılınmış olmalıdır. Onaylama işlemi geçmişe etki göstererek
kararın alındığı tarih itibariyle hüküm ve sonuç doğurmasını sağlar. Onaylama işlemi genellikle
açık, bazen de öngörülen sürenin geçmesine bağlı onaylamanın gerçekleştiği varsayımı
örneğindeki gibi zımni olabilmektedir.
Vesayet yetkisi anlamında izin, zorunlu olarak izinin vesayet makamından
alınmasından sonra yerinden yönetim idarelerinin karar verebileceği durumlar için söz
konusudur. Vesayet makamının yerinden yönetim idareleri yerine geçerek işlem tesis
edebilmesi, vesayet makamının vesayete tâbi idareye yapmış olduğu ikaza rağmen herhangi bir
işlem yapılmadığı durumlarda vesayet makamının vesayete tâbi makam adına karar alınması
halini ifade eder. Bu yetki daha çok hiyerarşi yetkisinin kullanılmasında hiyerarşik üstün
kullandığı yetkiye benzemektedir. Bu anlamda alınan karar adına karar alınan yerinden yönetim
idaresinin kararı olup, yerinden yönetim idaresinin sorumluluğunu doğurur.
4. Vesayet Yetkisinin Hiyerarşik Yetki İle Karşılaştırılması
● Hiyerarşik yetki aynı tüzel kişilik içinde kullanılan asli bir yetki olup ayrıca
belirtilmesine gerek yoktur. İdari vesayet kanunda açıkça belirtilmesi gereken merkezi idarenin
kural olarak yerinden yönetim kuruluşlarının organları ve işlemleri üzerinde kullandığı istisnai
bir yetkidir. Bir başka deyişle kanuna dayanmayan veya kanunda öngörülenin ötesinde bir
vesayet yetkisi söz konusu olamaz. Vesayet yetkisini hiyerarşi yetkisinden ayıran temel özellik,
vesayet makam ve yetkilerinin kanunda açıkça gösterilmiş olmasıdır. Dolayısıyla hiyerarşik
yetkinin kullanılmasında zamanı belirleme hususunda hiyerarşik amirin geniş bir takdir yetkisi
söz konusudur. Buna karşılık vesayet makamları vesayet yetkilerini ancak kanunda öngörülen
durumların varlığında kullanabilirler. Kanunda öngörülmeyen konularda vesayet makamının
yetki kullanması halinde yetki tecavüzü söz konusu olup, tesis edilen söz konusu sakat işlem
yok hükmündedir.
● Vesayet yetkisi istisnai bir yetki olduğu için kanunda bu anlamda öngörülen yetkinin
dar yorumlanması ve yorum yoluyla genişletilmemesi gerekir. Bu husus Kamu Hukukunda
yetkinin kamu düzenine ilişkin olması ve yetkisizliğin esas olması ilkelerinin bir sonucudur.
● Hiyerarşi yetkisinin aksine vesayet yetkisi, vesayet makamının hiçbir şekilde emir ve
talimat vermesi ve kural olarak alınan kararı değiştirmesi şeklinde uygulanamaz. Yerinden
yönetim kuruluşlarının özerkliğini kaldıracak anlamda vesayet yetkisi kullanılmasına imkân
tanıyan düzenlemeler Anayasaya aykırıdır. Bu anlamda vesayet yetkisi hiyerarşik yetkiden
ayrılır. Vesayete tâbi makam vesayet makamına bağlı, onun astı bir makam değildir. Vesayet
makamının vesayete tâbi makam üzerinde idarenin bütünlüğünü sağlama amacına yönelik
olarak sadece bir denetleme yetkisi bulunmaktadır. Vesayet yetkisi KİT’ler ve meslek
kuruluşları üzerinde de bunların statülerini düzenleyen metinlerde öngörülen şartlar
çerçevesinde uygulanabilir.
● Hiyerarşi yetkisinin üzerinde kullanıldığı astların bu yetkinin kullanılması dolayısıyla
kural olarak dava açma hakkı söz konusu değilken, vesayet yetkisinin kullanılması sonucunda
bu yetki üzerinde kullanılanların, kullanılan yetkiye karşı dava açma hakkı mümkündür.
III. KAMU TÜZELKİŞİLİĞİ
A. Genel Anlamda Tüzel Kişilik ve Özel Hukuk - Kamu Hukuku Tüzel Kişiliği
Hukukta hak sahibi olmak ve yükümlülük altına girmek yani dış dünyaya yansıyan
iradesinin hukuki anlamda hüküm ve sonuç doğurduğu kabul edilenlere kişi denilir. Hukuki
anlamda kişilikte asıl olan bilinç ve iradesi ile hukuki anlamda işlem yapan, hukuki hak ve
yükümlülüklere sahip olan gerçek kişilerdir. TMK 47. maddesi hükmüne göre: “Başlı başına
bir varlığı olmak üzere örgütlenmiş kişi toplulukları ve belli bir amaca özgülenmiş olan
bağımsız mal toplulukları, kendileri ile ilgili özel hükümler uyarınca tüzel kişilik kazanırlar.
Amacı hukuka ve ahlaka aykırı olan kişi ve mal toplulukları tüzel kişilik kazanamaz”
Dolayısıyla fiili ve hukuki birtakım sebepler gerçek kişilerin dışındaki kişi ve mal
topluluklarına da bir kişilik tanınması zorunluluğunu doğurmuş ve bu zorunluluk hukuk
düzenlerince kabul görmüştür. Bu anlamda insan topluluklarının ortak ve hukuki, meşru
çıkarlarını savunmak ve sağlamak ile belirli bir malın belirli bir amacın gerçekleştirilmesini
sağlamaya yönelik olarak tahsis edilmesi ve bu topluluk ya da mal varlığına kişilik tanınması,
tüzel kişilik olarak adlandırılır. Bu bağlamda günlük hayatta karşılaşılan en bilinen tüzel kişilik
örnekleri dernekler, sendikalar, siyasal partiler, şirketler, belediyeler, il özel idareleri, köyler ve
vakıflardır. Söz konusu tüzel kişiliklere ilişkin hukuki düzenlemeler ya genel bir kanun
aracılığıyla ya da özel bir kanunun düzenlemeleri içinde gerçekleştirilmektedir.
Tüzel kişilikler tâbi olacakları hukuki rejim açısından özel ve Kamu Hukuku tüzel
kişilikleri olmak üzere ikiye ayrılırlar. Özel Hukuk tüzel kişiliklerinin varlık sebebi genel olarak
ticari ve bazen de kişisel anlamdaki çıkarların gerçekleşmesini sağlamaya yöneliktir. Özel
Hukuk tüzel kişilikleri mevzuatın amir hükümlerine aykırı olmamak şartıyla kurucularının
iradesine bağlı olarak oluşturulur, faaliyette bulunur ve hukuki varlıklarını devam ettirirler.
Dolayısıyla kuruluşları ve faaliyetleri anlamında irade serbestisi söz konusudur.
Tüzel kişilikler varlık sebeplerini organları aracılığıyla gerçekleştirirler. Dolayısıyla
tüzel kişiliklerde irade açıklaması özel kişilerde olduğu gibi kişiliğin sahibi tarafından değil,
organlarınca gerçekleştirilir. Tüzel kişiliklerin cezai anlamda sorumlulukları olmayıp, hukuki
ve özellikle de mali sorumlulukları bulunmaktadır. Tüzel kişilik adına suç teşkil edecek
nitelikte işlem veya faaliyette bulunulması halinde tüzel kişiliğin değil, tüzel kişilik adına irade
açıklayan, işlem tesis eden yani en genel anlamda faaliyette bulunanların cezai sorumlulukları
söz konusudur. Çünkü hukuka aykırı, suç teşkil edecek mahiyette işlem ve faaliyette bulunmak
için bir kişilik oluşturulmasına hiçbir hukuk düzeni imkân tanımaz.
B. Kamu Hukuku Tüzel Kişilikleri İle Özel Hukuk Tüzel Kişiliklerinin
Birbirlerinden Farkları
Özel Hukukta başlangıçta hukuki anlamda hak ve yükümlülük sahibi olma yetkisi yani
kişi niteliğini taşıma hakkı sadece gerçek kişiler için kabul edilmişken, zamanla gerçek kişilerle
birlikte tüzel kişilerinde hukuki anlamda varlıkları tanınmıştır. Benzer bir gelişim seyri daha
sonraki dönemlere rastlamakla beraber Kamu Hukukunda da gözlemlenmiştir. Artık Özel
Hukukta kişi denilince akla gerçek ve tüzel kişiler, Kamu Hukukunda ise tüzel kişiler
gelmektedir.
Özel Hukuk tüzel kişileri ile Kamu Hukuku tüzel kişileri arasındaki temel ayrılık
Anayasanın 123. maddesinde öngörülen “ Kamu tüzel kişiliği, ancak kanunla veya
kanunun verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulur .” hükmünden kaynaklanmaktadır. Söz
konusu hükümde geçen kanun kavramı şekli anlamdaki kanun ile kanun hükmünde
kararnameyi içermektedir. Kanunun verdiği yetkiye dayanarak oluşturma ise, kanunda
öngörülen idari makamın öngörülmüş ise kanunda öngörülen şekil ve esaslara, böyle bir
durumun söz konusu değil ise İdare Hukukunun idari işlemlerin yapılmasına ilişkin kural ve
ilkelerine uygun bir şekilde tüzel kişiliğin oluşturulması anlamına gelir. Dolayısıyla her
halükârda bir kamu tüzel kişiliğinin oluşturulması için kamusal bir yetki kullanılmalıdır.
Kamusal yetki devletin Anayasa ile yetkilendirmiş olduğu organları tarafından kullanılan
yetkilerdir. Bu nedenle Özel Hukuk hükümlerinden hareketle bir kamu tüzel kişiliğinin
kurulması mümkün değildir. Kamu tüzel kişiliklerinden bazıları Yükseköğretim Kurulu (madde
131) ve Atatürk, Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu (madde 134) örneklerinde olduğu gibi
ismen Anayasada öngörülmüştür. Bir tüzel kişiliğin kanun hükmü gereğince doğrudan veya
kanunun hükmüne dayanarak dolaylı bir biçimde kamu tüzel kişisi sayılması mümkündür. Bu
gibi durumlarda kanun koyucunun iradesi söz konusu tüzel kişiliğin hukuki mahiyetini, yani
Kamu Hukuku tüzel kişiliği niteliğini belirlemiştir. Anayasada bazı kamu tüzel kişiliklerinin
örneğin üniversiteler (madde 130) ve kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları (madde 135)
kanunla kurulması öngörülmüştür. Söz konusu kamu tüzel kişilerin mutlak suretle kanunla
kurulması gerekir, yani bu tür kamu tüzel kişilikleri idari bir işlemle kurulması mümkün
değildir. Doğal olarak kanunun öngöreceği idari makamlar aracılığıyla da bu tür kamu tüzel
kişileri oluşturulamaz.
Özel Hukuk tüzel kişileri ilgililerin iradesiyle veya bunlara ilişkin mevzuatın
hükümlerinde öngörülen usul ve esaslara uyarak ilgili mercilerce ve genellikle de
mahkeme kararıyla sona erer. Kamu tüzel kişilikleri, kural olarak tüzel kişiliğin
oluşturulmasındaki işlemle sona erdirilebilir.
Kamu tüzel kişilikleri İdare Hukuku hükümlerine tâbidirler. Dolayısıyla idarenin
varlık sebebi ve faaliyetlerinin sadece kamu yararın gerçekleştirme olması, doğal olarak kamu
tüzel kişiliklerinin de kamu yararı amacıyla kurulabileceği sonucunu doğurur. Kamu tüzel
kişilikleri kendilerini oluşturan hukuki işlemde (kanun veya idari işlemde) öngörülen kamu
hizmetini gerçekleştirirler ve bu hizmetin alanını organlarının iradesiyle kendiliklerinden
daraltıp, genişletemezler. Ancak devlet ve kamu idareleri bu ilkeyle bağlı değildirler. Kamu
tüzel kişilikleri için öngörülen faaliyet alanında işlem ve eylemde bulunmak bir zorunluluktur.
Söz konusu faaliyette bulunmama veya eksik bulunma ilgili kamu tüzel kişisinin organlarını
oluşturan kişilerin veya yöneticilerinin hukuki sorumluluğunu doğurur. Tüzel kişiliğin
oluşturulması, örgütlenmesi ve faaliyetlerinde kişiselleştirilemeyen bir eksiklik ilgili kamu
tüzel kişiliğinin mali sorumluluğunu yani idarenin sorumluluğunu doğurur.
Kamu tüzel kişilerinin kamu yararını gerçekleştirmesi ve kamu hizmeti sunmaları,
faaliyetlerinde kamu kudreti kullanılmasına imkân tanır. Bunlar kamu kudretinden
kaynaklanan üstünlük ve ayrıcalıklarla donatılmışlardır. Tek yanlı işlemleri ile işlemin
muhataplarının hukuki durumları üzerinde etkili olabilirler. Kamu tüzel kişileri kendi faaliyet
alanlarıyla ilgili olmak ve kanuna dayanan ve ona aykırı olmamak şartıyla düzenleyici işlem
yapabilirler. Söz konusu düzenleyici işlemlerin ilgililerinin işlemdeki hükümlere uyma
zorunluluğu söz konusudur. Özel Hukuk tüzel kişileri ancak üyeleri veya ortaklarını bağlayıcı
mahiyette işlem yapabilir.
Özel Hukuk tüzel kişilerinin yetkili organları kendi iradeleriyle oluşturulan
işlemleri ve/veya mevzuatın ilgili hükümlerine uygun olmak koşuluyla faaliyetlerinin
konusunu değiştirebilir. Özel Hukuk tüzel kişilerinin kamu kudreti kullanması söz
konusu olmaz. Özel Hukuk tüzel kişilerinin amacı belirli kişilerin kişisel çıkarlarını
gerçekleştirmek ya da kâr elde etmek, yani ticaridir. Kamu tüzel kişilerinin ticari anlamda
faaliyette bulunması mümkün ise de, nihai amacı kâr elde etmek olamaz.
Kamu tüzel kişiliklerinin niteliklerine göre denetimi kendi içerisinden oluşturulan
bir mekanizmayla ya da bir diğer devletin birimi veya yargısal yolla olabilir. Bu
denetimlerden kendi içerisinden yapılan denetimde hukukilik ve yerindelik denetimi, diğer bir
idari anlamdaki devlet birimin denetiminde esas olarak hukukilik ve bazı durumlarda da
yerindelik ve yargısal denetimde ise sadece hukukilik denetimi yapılır.
Kamu tüzel kişilerinde istihdam edilen personel kural olarak kamu görevlisi ve
memurdur, malları kamu malı sayılır ve bundan dolayı kamu mallarının tâbi olduğu
hukuki rejime tâbi olur.
Kamu tüzel kişiliklerine katılmakta ilgilinin serbest iradesi etkili olmaz. Bu
anlamda ülkede doğmuş olmak, il ve belediye sınırları içerisinde ikamet ediyor olmak ya da
belli meslek veya sanatı icra edebilmek için o alanda kurulmuş meslek odasına kayıt olmak
gerekir. Oysaki Özel Hukuk tüzel kişiliğine katılmak ve ayrılmak ilgilin iradesi ve ihtiyarına
tâbidir.
IV. TÜRK İDARİ TEŞKİLATINA HÂKİM OLAN ANAYASA İLKELERİ
İdare, varlık sebebi olan toplumun müşterek ihtiyaçlarını karşılamak için bir teşkilat
kurması gerekir. İdari teşkilat ilgili devletin siyasi sistemi, tarihi deneyimleri, sosyal ve
ekonomik yapısıyla bağlantılı bir biçimde oluşur. Bu anlamda ülkemizde tarihsel olarak
merkezciliğin ön planda olduğu rahatlıkla söylenebilir. Bu husus özellikle Cumhuriyetten
sonraki idari teşkilatlanmamızda daha da belirgindir. Ancak idari teşkilatlanmadaki
merkeziyetçiliğin özellikle merkeziyetçi politikaların uygulanmasına yardımcı olduğu için
kabul edildiği ve uygulandığının da altının çizilmesi gerekir. Söz konusu nokta da tekçi devletin
niteliğinin bir gereğidir. Bilindiği gibi tekçi (üniter) devlet homojen bir işleyişle yani sistemin
işleyişine ilişkin tek bir kural herkese uygulanır. Kurumsal anlamda tekçi devleti halkın
tamamının aynı, tek anayasaya, tek yasama organına ve tek bir hukuk sistemine uyması olarak
nitelendirmek mümkündür. Federal devlette anayasa, yasama ve federal hukuk sistemi her bir
federe devletin anayasası, yasama organı ve hukuk sisteminin üzerinde yer alır. İdarenin
teşkilatlanmasında tarihte ve günümüzdeki uygulamalarda iki sistemin varlığı
gözlemlenmektedir. Bunlar merkezden yönetim ve yerinden yönetimdir. Söz konusu sistemler
ülkelerin tarihi geçmişleri ile doğrudan ilgili olup, sosyal, ekonomik ve kültürel etkenlerin
altında şekillenmişlerdir. Bu anlamda hiçbir ülkede bu sistemlerde birinin tek başına mutlak
anlamda uygulandığı söylenemez. Katı bir merkeziyetçi idare teşkilatlanması yönünde bir
uygulaması artık günümüzde pek mümkün olamamaktadır. Bundan dolayı da, ilke günümüzde
yetki genişliği ilkesiyle birlikte anılmakta ve uygulanmaktadır. Hangi anlamda devlet sistemi
olursa olsun yetki genişliği ilkesi kurumsal bir seçimdir ve kurumsal yapı içinde yetkinin
düzenlenmesine ilişkindir. Uygulamada belirlenmiş birçok alanda karar alma yetkisinin en üst
otoritelerden itibaren hiyerarşik olarak daha aşağıda yer alan otoritelere doğru dağıtılmasını
ifade eder. Yerinden yönetim merkezden yönetime oranla daha sonra hukukilik ve resmilik
kazanmıştır. Bu ilke kendi içerisinde yer (mahalli idareler/yerel yönetimler) ve hizmet
bakımından yerinden yönetim (kamu kurumu) olmak üzere ikiye ayrılır. Anayasamızda
idarenin teşkilatlanması anlamında ne merkezden yönetim, ne de yerinden yönetim ilkesine bir
üstünlük tanınmıştır. Ancak tarihi geçmiş ve sosyal yapı ile mevzuatın düzenlemeleri bir bütün
olarak değerlendirildiğinde merkezi yönetim ilkesinin ülkemiz idari teşkilatında daha ağır
bastığı rahatlıkla söylenebilir. Bununla birlikte son yıllarda mevzuatta yapılan değişikliklerle
yerinden yönetim ilkesinin uygulamasına öncelik tanıma yönünde bir eğilimin olduğu
gözlemlenmektedir.
İdari teşkilatın oluşturulması ile söz konusu ülkenin siyasal sistemi ve devlet yapısı
arasında doğrudan bir ilişki bulunmaktadır. Bu anlamda idari örgütlenmede siyasi anlamda
merkeziyetçiliği yani tekçi devlet modelini benimseyen devletlerde merkezi yönetimin ağırlıklı
veya yerinden yönetim ilkesiyle birlikte uygulandığı, siyasi yerinden yönetim (siyasi ademi
merkeziyet) olarak da adlandırılan federal devlet sisteminde ise yerinden yönetim ilkesi esas
alındığı bilinmektedir.
A. Merkezden Yönetim İlkesi
1. Tanımı ve Özellikleri
Hiyerarşi ilkesi çerçevesinde doğrudan Hükümetten kaynaklanan idari organların
örgütlenmesi merkezi idare olarak adlandırılır. Bu teşkilatlanmada yürütülen hizmetin
niteliğinden hareketle kurulan bakanlıklar kendi görev alanına dâhil personeli ve işlemleri
üzerinde hiyerarşi yetkisine sahiptir. Bakanlıkların kendi görev alanı dışında uyguladıkları
teşkilatlanma ve personelin hukuki statüsü ve karar alma ve uygulamada aynı tür kurallara
tâbidirler. Merkezden yönetim şeklindeki idari teşkilatlanmada kararların tamamı Devlet tüzel
kişiliğinin adına ve onun bünyesinde alınır ve Devlet ulusal nitelikli hizmetler ve mahalli
nitelikte olmanın ötesinde sayılan hizmetlerin yürütülme ve yönetilmesinde tek başına
yetkilidir. Böylece yönetimin etkinliklerinin tekliği mutlak bir şekilde ortaya çıkar ve siyasi
merkeziyetçilik gibi siyasal yetkiler Devletin elinde toplanır ve Devlet kural koyma anlamında
kısmi de olsa Devlet dışındaki tüzel kişilere yetki aktarılmasını kabul etmez. Bu anlamda ortaya
çıkan merkezi idare, mutlak anlamda ya da yetki genişliği ilkesiyle birlikte uygulanan bir tarzda
uygulamaya konulmaktadır. Dolayısıyla idarenin örgütlenmesinde merkezden yönetim ilkesi,
yönetimin birliği, tekliği ile karakterize edilmektedir. Bu ilke genel anlamda merkeziyetçilik
olgusunun sadece bir görünümüdür; yani ekonomik, siyasal ve kamu hayatının farklı
görünüşlerinde ortaya çıkan birliğin oluşturulması girişimidir.
Merkezden yönetim ilkesi devlet otoritelerince yürütülen işlemlerin tek bir merkezde ve
burada bütün idarelerin bir araya toplanmasından başka bir şey değildir. Bu ilke gereğince, idari
yetkilerin tamamı ulusal boyuttaki kamu yararı ile ilgili hususlarda olduğu kadar, halkın belirli
bir bölümü ya da coğrafi anlamda sınırlandırılmış mahalli işlemlerin yönetimi de devletin
ajanlarının elleri arasında toplanmıştır. Merkezi güç böylece ülkenin tamamında aynı yönde
merkezileşmiş bir anlamda hizmetleri belirler, planlar, kararlaştırır ve uygulamaya aktarır.
Merkezci bir Devlette sadece tek bir kamu tüzel kişiliği vardır ve o da Devlettir. Ülkenin
bölge, il veya köy adı altında çeşitli bölümlere ayrılması bunlara bir tüzel kişilik tanınmaksızın
sadece coğrafi anlamda sınırların belirlenmesi işlemidir. Söz konusu durum yalnızca farklı idari
hizmetlerin çerçevesinin belirlenmesine yardımcı olur. Merkezden yönetim siyasal sistemleri
ne olursa olsun bütün Devletlerin idarelerinde farklı yoğunlukta uygulanan bir ilkedir. Bireylere
sunulacak kamu hizmetleri tek bir elden yani merkezden belirlenmesi, planlanması ve
uygulamaya konulması anlamına gelir. Bir başka ifadeyle, ülkede kamu hizmetlerinin
tamamının Devlet tüzel kişiliği elinde toplanması merkezden yönetimi ifade eder. İdari
hizmetler merkezde toplanmış ve söz konusu hizmetler merkez veya merkezin hiyerarşisi içinde
yer alan örgütlerce yürütülür. Bu çerçeve yürütülen kamu hizmetleri “milli kamu hizmetleri”
olarak adlandırılır ve ülkenin her yerinde aynı merkezin kararları doğrultusunda yerine getirilir.
Buna göre sağlık, adalet, güvenlik ve ilköğretim kamu hizmetleri milli kamu hizmetleri olup,
esasen Devlet tarafından yürütülür. Merkezi yönetim ilkesinde kararların alınması,
uygulanması ve denetimi Devlet tüzel kişiliğinin bir sonucudur. Bundan dolayı merkezi idare
içinde yürütülen hizmetlerin ihtisaslaşarak ayrı bir örgütlenme şeması içinde yürütülebilmesi
kabul edilmiş ve bu durumun uygulanan sistem olmasına rağmen, söz konusu hizmet
birimlerinin yani bakanlıkların ayrı bir tüzel kişiliği yoktur. Bunlar yerine getirmek durumunda
oldukları kamu hizmetlerinin ifasında Devlet tüzelkişiliğinin temsilcileridir. Bir başka ifade ile
merkezi idare yürütmekte olduğu kamu hizmetlerini nitelik ve konularından hareketle
birbirinden ayırıp sınıflandırmış ve bakanlıklar şeklinde örgütlendirmiştir.
Her bir bakanlığın görevleri ile ilgili konuların görüşülüp, planlanıp, kararlaştırıldığı
yer; esas itibariyle Devlet merkezi olan başkenttir. Bu çerçevede planlama, düzenleme ve
kararların alındığı ve uygulanmasının takip ve denetlendiği örgüte, “bakanlığın (=merkezi
idarenin) merkez teşkilatı” denilir. Başkent teşkilatında alınan kararların merkezin dışındaki
coğrafi alanlarda da uygulanabilmesi için bakanlıkların yürüttükleri hizmetin niteliğine göre
teşkilatlanması sonucunda ortaya çıkan teşkilata da, “bakanlığın (=merkezi idarenin) taşra
eşkilatı” denilmektedir. Türkiye’nin merkez teşkilatı; Cumhurbaşkanı, Başbakan, Bakanlar
Kurulu ve Bakanlıkları içine alır. Ülkemizdeki merkezi idarenin taşra teşkilatı; il, ilçe ve bucak
yönetimlerinden müteşekkil “mülki idari birimleri” ile birkaç ili içerisine alan “bölge
yönetimleri”nden oluşur.
Merkezden yönetim ilkesinde hizmetlerin idare edilenlere götürülmesinden merkezi
idare sorumlu olduğu için, götürülen hizmetin harcamaları yani gelir ve giderleri Devletin
bütçesinden karşılanır. Yürütülen hizmetlerin gerçekleştirilmesinde sahip olunan mallar,
merkezi idarenin malvarlığına dâhildir ve istihdam edilen personel de, merkezi idarenin
personelidir. Bunların kullandıkları yetkiler merkezi idarenin yetkileridir.
Bu ilkenin uygulanmasında kamu hizmeti ile ilgili icrai karar alma ve kararları
uygulamaya aktarma yetkisi, Devlet tüzel kişiliğinden kaynaklanan yetkileri kullanma
imkânına sahip merkezdeki idari birimlerce yerine getirilir. Taşradaki birimlerin ve görevlilerin
yetki genişliği ilkesi uyarınca kanunen yetkilendirildiği durumlarda karar almaları mümkündür.
Merkezden yönetim kamu hizmetlerinin örgütlenmesinin bir şeklidir ve yerinden
yönetim ilkesinin karşıtıdır. Kavramın bir diğer anlamı da yetkinin merkezileştirilmesidir. Buna
göre, kavram kamu hizmetine ilişkin yetkinin tek bir merkezde toplanmasıdır. Bu tek elde
toplanma merkezi bir organın örneğin bir bakanlığın yetkilerinin ve eğitimin programlanması
gibi belirlenmiş işlevi ile ilgili görevlerinin (yükümlülüklerinin) uygulamaya konulmasından
kaynaklanabilir. Bu yönetim modeli ilk olarak merkezciliğin bir uygulama şekli olan yetki
genişliğine vücut verdiği gibi Devletin birliğini daha iyi sağlayabilmeye de yardım eder. İkinci
olarak kamu hizmetinin ifası misyonu merkezi olmayan otoriteler tarafından uygulanır. Ancak
söz konusu otoriteler merkezi hiyerarşik otoriteye güçlü bir şekilde bağlı ve bağımlıdır.
Merkezden yönetimin uygulanması sebepleri siyasal ve teknikdir. Siyasal sebep,
merkezden yönetim uygulamasının Devletin iç ve dıştaki gücünü artırması ve bu ölçüde yararlı
olmasıdır. Böylece Devlet ülke sınırları içerisinde kamu düzenini tesis etmek ve sürdürmek
amacıyla zorunlu nitelikteki araçların tamamına hızlı ve etkin bir şekilde sahip olur. Ayrıca
merkezden yönetim, Devletin birliğini tehdit eden veya tehlikeye düşürebilecek her türlü
oluşum ve unsurlara karşı etkili bir şekilde mücadele etmeye imkân sağlar. Teknik sebep ise,
merkezden yönetimin kamu hizmetlerinin daha iyi bir şekilde gerçekleştirilmesi ve idarenin iyi
işleyişini sağlamada özellikle daha fazla avantajlar sunmasıdır. Bu ilke sayesinde kamu
hizmetleri en tarafsız, en ekonomik ve en akılcı bir şekilde yerine getirilir. Merkezi idare,
aksaklıklara yol açan tartışmaların ve yerel bağnazlıkların üzerinde bir konumdadır. Üstelik en
yetenekli yöneticilere sahiptir.
2. Merkezden Yönetim Yöntemleri
Merkezden yönetim başkentte oluşturulmuş tek bir idari cihazın bulunması anlamına
gelmemektedir. Hiç kuşkusuz pratik sebepler dolayısıyla merkezi güç mahalli ajanlar
marifetiyle ülkenin farklı bölümlerinde temsil edilmek zorundadır. Ancak merkeziyetçilik ve
yetki genişliği olarak adlandırılan iki yöntemin uygulanmasına göre söz konusu idari ajanların
yetkileri değişkenlik göstermektedir.
a. Merkeziyetçilik: Karar almaya ilişkin yetkilerin tamamının hiyerarşik anlamda
idarenin en başında bulunan kişilere tanınmasıdır. Bu kişiler başkentteki Devlet otoritesini
kullanmak üzere ihdas edilen kadroları işgal ederler. Ülkeye yayılmış Devletin ajanlarının rolü
başkentte alınan kararların uygulanmasını sağlamak veya kararların alınmasında hazırlayıcı bir
rol üstlenmenin ötesine geçmez. Bu sistem bünyesinde birtakım olumsuzlukları
barındırmaktadır. Zira merkezdeki otoriteler zorunlu olan süratle kararların tamamını alma
hususunda yetersiz kalır. Karar alma sürecindeki hazırlık aşaması ve alınan kararın
uygulanması çok geç işler. Üstelik merkezden alınan kararların somut olaylara uymama riski
söz konusudur. Çünkü merkezdeki otoriteler mahalli halkın ihtiyaçlarını net bir şekilde
bilemezler. Bu nedenle merkeziyetçilik uygulamasında genellikle düzeltici etkileri olan yetki
genişliği ilkesi ile birlikte uygulanır.
b. Yetki Genişliği (Adem-i Temerküz, Tevsi-i Mezuniyet): Yetki genişliği ilkesi
merkeziyetçiliği yumuşatma ve esneklik sağlama ve merkeziyetçiliğin uygulanması halinde
ortaya çıkan uyumsuzluk ve sakıncaları asgari seviyeye indirmeyi amaçlar. Bir yönetim tekniği
olarak yetki genişliği, bakanlıkların yetkilerinin bir bölümünü valilere devretmesi örneğindeki
gibi, karar alma yetkisinin aynı tüzel kişilik içerisinde daha alt kademede yer alan bir makama
transfer edilmesidir. Dolayısıyla ilke gereğince faaliyette bulunan idare ajanı aynı hukuk düzeni
ve hiyerarşik yapıya tâbidir. İlke özü itibariyle karar alma yetkisinin merkezi idarenin mahalli
temsilcilerine tanınması esasına dayanmaktadır. Böylelikle merkezi idarenin mahalli
temsilcileri olan söz konusu kamu görevlileri başkentte alınan kararların sadece basit
uygulayıcısı olmayacaklar mahalli ölçekte karar alabilme yetkisini de ellerinde
bulunduracaklardır. Bununla birlikte sistem söz konusu merkezi idarenin mahalli ajanlarının
merkezi idareye bağımlı olduğu ölçüde merkezi olmaya devam edecektir. Üzerlerinde
kullanılmakta olan hiyerarşik yetkiden kaynaklanan bu bağımlılık ilişkisi yetki genişliği
ilkesinin en belirgin ayırt edici özelliğidir. Bu anlamda yetki genişliği yerinden yönetim
yönteminden ayrılır.
Bu ilke yardımıyla merkezi idarenin yetkilerinden bazıları ve özellikle de gecikmeye
tahammülü olmayan acele ve ivedi karşılanması gereken işlerin taşra teşkilatındaki belirli
yetkilere ve genellikle de taşra teşkilatının başında yer alan makamlara transferi gerçekleştirilir.
Bu yolla merkezi idarenin yapısal niteliğinden kaynaklanan sakıncanın bir kısmı bertaraf
edilmeye çalışılır. Söz konusu bu yolla bir bölge ya da hizmetin başında bulunan merkezi
idarenin ajanı statüsündeki kişi merkeze danışmadan merkezi idare adına kendiliğinden karar
alabilir, aldığı kararın veya merkezi idarece alınmış kararların uygulanmasında inisiyatif
kullanarak faaliyette bulunabilir. Bu anlamda söz konusu idari ajanın yetkilerinde bir genişleme
olur. Ancak kavramdaki kelimelerin salt anlamında yanlış anlamaya sebebiyet verebilecek olan,
merkezi idarenin yetkilerinde bir genişleme söz konusu değildir. Anayasanın 126. maddesine
göre; “Türkiye, merkezî idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve
kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin
idaresi yetki genişliği esasına dayanır.” Bu hüküm uyarınca ilke ülkemizde merkezi idarenin
taşra teşkilatında anayasal bir zorunluluk olarak sadece il idaresinde uygulanmaktadır.
Yetki genişliği ile düzeltici bir esnekliğe kavuşan merkezi yönetim hiyerarşi bağı ile
birbirlerine bağlı bir ajanlar piramidi görüntüsü sunmaktadır. Piramidin başında bakanlardan
oluşan Bakanlar Kurulu bulunur ve aşağıya doğru indikçe kademeleşme ile karşılaşılır ve en
altta da uygulamayı yapmakta olan basit kamu görevlileri yer alır. Bu hiyerarşik bağ sayesinde
idari faaliyetlerde, mahalli çıkarların ulusal çıkarlara bağımlı kılınması ve uyum içerisinde
gerçekleştirilmesi sağlanır. Bununla birlikte ne kadar etkili olursa olsun yetki genişliği ilkesi
mahalli müşterek temel ihtiyaçların yeterli ölçüde tatminine imkân tanımamaktadır. Yerinden
yönetim ilkesi, işte bu tatmini sağlamayı, olumsuzlukları azaltmayı ve kaldırmayı
amaçlamaktadır.
Yetki genişliği üst düzeyde karar alınmasındaki hantallığa, bürokrasi ve kırtasiyeciliğe
bir çözüm olma bu olumsuzlukları ortadan kaldırmak için uygulanıyor olmanın yanında;
demokratik talebede bir ölçüde cevap vermektedir. Yetki genişliği uygulaması idareyi bireylere
yakınlaştırır. Taşrada alınan karardan aynı zamanda ülkenin en üst düzey yönetiminin de
haberdar olması ve kararın üst düzeyde alınmasında taşradaki uygulamaların bilinmesi alınacak
kararların daha yerinde ve sıhhatli olmasına da yardımcı olur. İlkenin iyi bir yönetimin sunduğu
hizmetlerin, hizmetlere sunulanlara ne kadar yakın olursa o kadar iyi olur şeklinde özetlenmesi
mümkündür.
Yetki genişliği ilkesinin uygulanması esas itibariyle yetki devri müessesesinin bir
versiyonudur. Ancak ilke yetki devrinden belli alanlardaki konulara ilişkin genel
yetkilendirilmiş olma özelliğiyle ayrılır. Ayrıca ilke, anayasal bir hüviyete sahip olup geçici
mahiyette değil, süreklidir.
3. Merkezden Yönetimin Yarar ve Sakıncaları
•Devlet yönetiminde birlik ve beraberliği sağlamada etkili olur. Bu anlamda adalet,
eğitim, sağlık ve savunma gibi bazı kamu hizmetlerinin mutlaka merkezi idare tarafından
yürütülmesi gerekir. Ancak günümüzde merkezi idare tarafından yürütülmesi zorunluluğu olan
hizmetlerin sorgulandığı ve bu alanın daraltılmaya çalışıldığı gözlenmektedir.
•Kamu hizmetlerinin etkin, verimli ve kaliteli bir şekilde yürütülebilmesi için gerekli
ihtisaslaşma ve yeterli ve gerekli kaynaklara sahip olma merkezi yönetim ilkesinin uygulandığı
durumlarda daha rahat bir şekilde gerçekleştirilmektedir. İhtisaslaşma kamu hizmetlerinin
sunulmasındaki maliyetlerin düşürülmesinde yardımcı olur.
•Kamu hizmetlerinin belirlenmesi ve gerçekleştirilmesinde yerel baskılardan uzak
kalındığı için daha rasyonel ve verimli bir şekilde kamu hizmetlerinin yürütülebilmesi mümkün
olabilmektedir. Buna bağlı olarak kamu görevlilerin mahalli etkilerden uzak bir biçimde
görevlerini yerine getirmesi söz konusudur. Kamu hizmetinin belirli bir standartta ülke sathında
yürütülebilmesine imkân tanır. Belirtilen bu faydalarının yanında ilkenin uygulanmasından
kaynaklanan bazı sakıncalar da söz konusu olabilmektedir.
•Özellikle ilkenin katı uygulaması bürokrasi ve kırtasiyeciliği artırır.
•Merkezden yönetim ilkesi demokratik ilkelere uygun düşmez.
• İlkenin uygulanması sırasında kamu hizmetlerinin belirlenmesi ve uygulamaya
aktarılmasında siyasal etki ve baskılar önemli rol oynayabilir.
•Merkezden yönetimin doğuracağı sakıncaları azaltmak amacıyla benimsenen yetki
genişliği ilkesi gereğince bazı kararların merkezi idarenin taşra teşkilatında alınması mümkün
olsa da, mahalli amirler (yetkililer) sorumluluktan kurtulmak amacıyla veya bilgi ya da deneyim
eksikliği dolayısıyla kendi yetkileri kapsamında karar alınıp çözüm üretilebilecek hususları
dahi merkeze sorma alışkanlıklarını devam ettiriyor olabilirler. Bu durumda da yetki genişliği
ilkesinden beklenen fayda gerçekleşmemiş olur. Aynı şekilde merkezi idarenin taşra
teşkilatındaki yetkililer kendi inisiyatifleriyle karar alabilecekleri durumda mahalli
politikacıların müdahaleleri ile karşılaşabilirler. Merkezdeki politikacılar taşrada alınacak her
türlü karara müdahil olma ve bu durumdan siyasi rant elde etme amacında olduğu durumlarda
yetki genişliği ilkesinden beklenen sonuç bu anlamda da gerçekleşmez. Bu da merkezi yönetim
ilkesine getirilen bir eleştiri ve sakınca olarak karşımıza çıkar.
B. Yerinden Yönetim (Âdemi Merkeziyetçilik)
1. Genel Olarak
Çağımız devletlerinde açık bir şekilde kendini gösteren ve gerçekte de biri birini
dengeleyen merkeziyetçi ve âdemi merkeziyetçi (yerinden yönetimci) iki akım söz konusudur.
Gerçekten de, yerine getirilmesi gereken ödevlerin ve tatmin edilmesi gereken ihtiyaçların artan
çokluğu karşısında merkezi idare, ilk olarak coğrafi anlamda ikinci olarak da hizmetin
niteliğinden hareketle yerinden yönetim kuruluşları lehine idari yetkilerinin belirli bölümlerini
terk etmek zorunda kalmaktadır. Bu anlamda merkezi idare kendi personeli ile bizzat hareket
etmek yerine tüzel kişiliği haiz, özerk idarelerin faaliyetlerini denetlemekle yetinmektedir. Bu
idari yönetim tarzı “yerinden yönetim ilkesi” olarak adlandırılmaktadır. Bir başka deyişle
yerinden yönetim, merkezi idare ile arasındaki hiyerarşi ilişkisinin basit bir denetim ve gözetim
yetkisine dönüştürülerek kaldırıldığı, kamu tüzel kişiliklerince kamu hizmetlerinin
yürütülmesine ilişkin bir idari teşkilatlanma ilkesidir. Özetle kamu hizmetlerinin merkezi idare
dışında teşkilatlanması ve merkezi idarenin hiyerarşik yapısına dâhil olmadan ayrı tüzel kişiliğe
sahip idarelerce yürütülmesi, yerinden yönetim olarak adlandırılmaktadır.
Genellikle yerinden yönetim ilkesi geniş anlamda devletin dar anlamda da merkezi
idarenin yönetme erkinde ve bu erkin özünü oluşturan kamu kudretinde bir bölünmeyi
açıklamak için kullanılmaktadır. Ancak bu bölünme hizmetlerin yürütülmesi yöntemine
ilişkindir. Bölünmenin devlet yetkilerinin bölünmesi anlamında kullanılması devletin
niteliğindeki bir değişimi ifade eder. Ülkemizdeki teşkilatlanmada bu anlamda bir bölünme
anayasal anlamda mümkün değildir. Bu bağlamda ilke ilk olarak somut şekilde günümüz
idaresinde devletin merkezi idaresinin bir bölümü karşısında, mahalli seçilmiş otoritelerin
yetkilerini artırmaktan başka bir şey değildir. Yerinden yönetim ne bir örgütlenmenin coğrafik
anlamındaki bir değişim olan yerel olmaktan çıkarılma, ne de merkezi gücün düzenlenmesine
ilişkin bulunan merkeziyetçiliğin basit bir modeli olan yetki genişliğidir. Dolayısıyla yerinden
yönetim ilkesi iki veçhesi olan bir örgütlenme modelidir: Coğrafi anlamda yerinden yönetim ve
işlevsel yani hizmet bakımından yerinden yönetim.
Merkezi idare karşısında belirli ölçüdeki bağımsızlıkları, genel anlamda devletin dışında
ayrı tüzel kişiliklerinin olması ve kararlarını kendi organlarının aracılığıyla oluşturup
uygulamaları, devlet bütçesinden ayrı kendilerine özgü bütçelerinin olması yerinden yönetim
kuruluşlarının belirgin özellikleridir. Özetle idari teşkilatlanmada yerinden yönetim modeli,
mahalli nitelikteki kamu hizmet ve faaliyetleri ile teknik yanı ağır basan kamu hizmet ve
faaliyetlerinin, merkezi idarenin dışına çıkarılarak kendilerine ayrı bir kamu tüzel kişiliği
tanınmasıdır. Bu tüzel kişilerin kararlarının merkezi idarece alınmaması ve merkezi idarenin
hiyerarşik yapısı içerisinde yer almamaları dolayısıyla merkezi idarenin tersi anlamında bir
idari teşkilatlanma modelidir.
Yerinden yönetim kuruluşları ya Anayasada öngörülerek doğrudan ya da kanunla
oluşturulurlar. Bu anlamda yer bakımından yerinden yönetim kuruluşları (mahalli idareler)
Anayasada il özel idaresi, belediye ve köyler olarak öngörülmüş ve sınırlı sayı prensibine tâbi
idarelerdir. Bunların örgütlenme modelinden kaldırılması söz konusu olamayacağı gibi yeni
yerinden yönetim kuruluşlarının kanunla ihdas edilmesi de mümkün değildir.
Hizmet bakımından yerinden kuruluşlarının varlıkları bazen Anayasadan bazen de
kanunda kaynaklanabilmektedir. Anayasadan kaynaklanan hizmet bakımından yerinden
yönetim kuruluşlarından bazıları üzerinde kanun koyucunun yetkisi sadece anayasada belirtilen
ilkeler çerçevesinde örgütlenme, yetki ve faaliyetlerini belirlemekten ibaret olup, bunların
hukuki varlığı üzerinde (yani varlığına son verme, aynı anlamda bu tüzel kişiliklerin varlıklarını
işlevsiz hale getirmek için bir ikinci tüzel kişilik oluşturma ve faaliyet alanını anayasanın ilke
ve amacına aykırı bir şekilde kanunla daraltma) düzenlemede bulunulamaz. Örneğin
Yükseköğretim Kurulu (madde 131), Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu (madde
134). Diğer grup hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları Anayasada belirtilmiştir ve
bunlara ilişkin olarak kanun koyucu Anayasada belirtilen ilkeler çerçevesinde örgütlenme, yetki
ve faaliyetlerini belirleme ve sayılarında bir artış ve azaltmaya gidebilir. Örneğin üniversiteler
(madde 130). Üçüncü grup hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarını kanun koyucu
kamu yararı ve yürütülen kamu hizmetinin niteliğinden hareketle (teknik niteliğinin bulunup
bulunmadığı, merkezi idarenin dışında yürütülmesinde kamu yararı ve hizmetin etkinliği ve
kalitesinde olumlu bir değişimin bulunup bulunmadığı gibi) serbestçe belirleyebilme yetkisine
sahiptir. İşte ikinci ve üçüncü grubu oluşturan hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları
dolayısıyla hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarının sayısını vermek mümkün
değildir ve günden güne değişkenlik gösterir.
Hizmet bakımından yerinden yönetim modelinde belirli bir kamu hizmeti merkezi
idareden ayrı ve tüzel kişiliğe sahip olarak yürütülür. Bu anlamda özerklik tanınan yürütülen
hizmetin kendisidir. Bu anlamda yer bakımından yerinden yönetim kuruluşlarından, bunlara
özerkliğin belirli bir mahalde (yörede) yaşayan kişilere tanındığı için ayrılır. Hizmet
bakımından yerinden yönetim kuruluşlarında tüzel kişilik belirli bir mal topluluğuna, yer
bakımından yerinden kuruluşlarında ise belirli bir yörede oturan kişi topluluklarına tanınmıştır.
Ayrıca mahalli idarelerin karar organları seçimle işbaşına gelirken hizmet bakımından yerinden
yönetim kuruluşlarının karar organları, bunları kuran işlemde belirtilen usullere göre seçim ve
atama ile oluşturulur.
2. Özellikleri
Yerinden yönetim kavramı kısaca merkezi idare için idari yetkilerinin bir kısmını
kendisine bağlı olmayan otoritelere kanunen aktarılması anlamına gelir. İlke böylece kamusal
işlemlerin özerk (otonom) yönetim merkezlerinin artırılmasını amaçlamaktadır. Gerçekten de,
idari nitelikli sorunların bir kısmı bir grubu veya ülkenin belirli bir bölümünü ya da halkın bir
kısmını ilgilendiriyor olabilir. Yerinden yönetimle bu grup ya da topluluk kendi ile ilgili işleri
bizzat kendisinin belirlediği organlar yardımı ile kendi imkânlarıyla yönetecektir. Yerinden
yönetimden ancak, mahalli ya da merkezi idare dışında yürütülen bir kamu hizmeti,
devletinkinden ayrı bir tüzel kişiliğin bulunması, personel ve mali bağımsızlığa sahip olma ve
vesayet denetiminin varlığı durumunda bahsedilebilir.
Yerinden yönetim mahalli ya da merkezi idare dışında yürütülen bir kamu hizmetinin
varlığı halinde söz konusudur. İdarenin yerine getirmek durumunda olduğu hizmetlerin
arasından halkın tamamını ilgilendirenler (örneğin milli savunma) ile belirli bir topluluğu
ilgilendirenlerin (örneğin kırsal kesimde taşımacılık, ziraat, hayvancılık) ayırt edilmesi
işleminin yapılması bir zorunluluktur. Mahalli işlemlerin ulusal işlemlerden ayırt edilmesi ve
buna bağlı olarak örgütlenmenin gerçekleştirilmesi yerinden yönetimin yer bakımından
uygulanması için zorunlu bir şarttır. Yerinden yönetimin ikinci türü olan kamu kurumlarında,
bir kamu hizmeti niteliği gereği merkezi idarenin bünyesi dışarısına çıkarılmıştır
Yerinden yönetimler devletten ayrı bir tüzel kişiliğe sahiptir. Toplulukların veya
merkezi idare bünyesinden çıkarılmış hizmetlerin kendileriyle ilgili işleri bizzat kendilerinin
yönetebilmeleri için bir tüzel kişiliğe ihtiyaçları bulunmaktadır. Bu tüzel kişilik yerinden
yönetim kuruluşlarına idari ve mali anlamda özerkliklerini sağlayacaktır. Yerinden yönetim
kuruluşları devletten ayrı tüzel kişilik, bütçe ve personele sahip olsa da; anayasal bir ilke olan
idarenin bütünlüğü ilkesi gereğince merkezi idarenin vesayet denetimine tâbidir.
3. Yerinden Yönetimin Yarar ve Sakıncaları
Genel olarak merkezden yönetimin yararları yerinden yönetimin sakıncalarını,
sakıncaları ise yararlarını oluşturur. Bu anlamda bürokrasi örneğinde olduğu gibi yerinden
yönetim merkezi yönetimin sakıncalarını giderme yöntemlerinden biridir. Ancak her iki sistem
anlamında belirtilen yararlar ve sakıncaların her halükârda mutlaka gerçekleşeceğini
söylenemez. Bu genellemelerin aksi durumların varlığı da her zaman için mümkündür. Teorik
olarak yerine getirilecek, kişilere sunulacak kamu hizmetlerinin o hizmete en yakın idareler
tarafından yürütülmesi en mantıklı usul olarak kabul edilebilir. Anacak bu varsayımın diğer bir
takım özelliklerle desteklenmesi gerekir.
•Yer bakımından yerinden yönetimlerin karar organlarının seçimlerle belirlenmesi,
yönetim anlamında demokrasi ilkelerine uygun düşer. Nitekim mahalli idareler için
“demokrasinin okullarıdır” deyimi kullanılmaktadır.
•Mahalli idarelerin yönetimlerinde halkın ihtiyaçlarına daha öncelik verileceği, halkın
denetimi söz konusu yönetimlerin üzerinde olacağı ve bu duruma bağlı olarak yerine getirilecek
hizmetlerin belirlenmesinde ve yerine getirilmesinde daha akılcı (rasyonel) ve gerçekçi
davranılacağı söylenebilir. Ancak burada unutulmaması gereken husus, söylenenlerin
gerçekleşmesinin asgari şartı, söz konusu mahalde yaşayanlar arasında demokratik kültürün
yerleşmesi ve bireylerin her birinin belirli bir eğitim ve kültür seviyesine sahip olmasıdır.
•Yerinden yönetim ilkesinin uygulanması merkezi yönetimin neden olduğu bürokrasi ve
kırtasiyeciliği engelleyebilir. Ancak büyük ölçekli yerinden yönetim örgütlerinde söz konusu
sakınca ile karşılaşmak her zaman için olasıdır. Yerinden yönetim ilkesinin her iki modelinde
de kaynakların etkinlik ve verimliliği hususunda idarecilerin daha hassas davranacağı
söylenebilir. Ancak bunun gerçekleşebilmesinin etkin, süratli ve basit işleyen denetim
mekanizmalarının oluşturulması şartına bağlı olacağı unutulmamalıdır.
Yerinden yönetimlerin belli başlı sakıncaları aşağıdakiler gibidir:
•Merkezi idarenin denetimi dışında kalma uygulamasının aşırıya kaçması halinde
zamana ve bölgeye bağlı olarak yürütülen kamu hizmetinin kalite ve etkinliğinde farklılıklar
söz konusu olabilir. Bu anlamda bölgelerarasında gelişmişlik düzeyindeki olumsuzluklar
artarak devam eder. Böyle bir varsayım halinde bölgelerarasında göç ve göçe bağlı sorunlar
artar ve kronikleşir.
•Mahalli anlamda tanınan özerkliğin uygulamada kötüye kullanılarak kamu düzenini
tehdit etme, ayrımcılık ve bölücülüğe sebebiyet vermesi de mümkündür. Bu ilkenin aşırı
nitelikte uygulanması tekçi devlet yapısında ülke birliği açısından tehdit ve tehlikeye
dönüşebilir.
•Yerinden yönetim de, merkezi yönetimin maruz kaldığı politize olma tehdidi altındadır.
Ayrıca bu tehdide bölgesel etkileme araçlarının katılması olumsuzlukları artırabilir. Mahalli
idarelerin yeterli mali güce sahip olmaması durumunda üzerlerine yüklenen görevleri ifa
edememe ihtimali kuvvetlenir. Bu durumda ilgili idarelere merkezi idarenin yardım etmesi bir
çözüm tarzı olarak görülse de, bu uygulama merkezi yönetim uygulamasında olduğu gibi kısa
süre içerisinde politize olma ve kayırmacılığa sebebiyet verebilecek bir şekle dönüşebilir.
Yeterli kaynaklarının bulunduğu durumlarda da, gerekli ve yeterli planlama ve bu planlamayı
yapıp uygulamaya koyacak personele sahip olamama gibi tehlikeler her zaman söz konusu
olabilecektir. Ayrıca yerinden yönetim kuruluşlarının ayrı bütçe ile gelir ve giderlerinin
denetiminde merkezi idareninkinden farklı ve/veya aynı denetim yöntemleri uygulansa da,
denetim anlamında olumsuzlukların yaşanması kaçınılmazdır.
•Hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları klasik idari hizmetlerin dışında kalan
ve yeni kabul edilen hizmetlerin yürütülmesinde değişen ve gelişen şartlara rahatlıkla uyum
sağlamayı gerçekleştirebilir. Bu tür kuruluşların özerklikleri istihdam edecekleri personelin
uzmanlaşmış personel niteliğinde olmasına imkân tanıyabilir. Böyle bir ihtimalin
gerçekleşmesi halinde yürütülen hizmetin niteliğinde ve kalitesinde olumlu gelişmeler
yaşanabilir. Bu usulün ekonomik alanda sanayi ve ticaret sektörlerinde uygulanması, özel
sektörün çeşitli sebeplerle faaliyette bulunmadığı alanlarda mal ve hizmet üretilmesi ile
deneyim ve birikimin oluşmasına imkân tanır. Ancak bu yöntemin devletin ekonomiye
müdahalesinin bir aracı olması gerçeği dolayısıyla dengeli yürütülmemesi, aşırılığa kaçması
durumunda rekabet ortamının oluşmasını engelleyeceğinden, bu tür alanlarda özel sektör hiç
faaliyette bulunamayacaktır. Böyle bir durumun özel teşebbüsün faaliyet alanını daraltması
anlamı dışında, söz konusu alanda üretilen mal ve hizmetin kalitesi her zaman günün şartları
ile uyumlu halde tutulamaz, fiyat ve kalite anlamında hizmetten yararlananların aleyhine
durumlar oluşabilir.

  Avukat   -   Avukat Forum
0 0
0 yanıt   -  

Avukatlara soru sormak için